Frontex verdedigt Europa’s buitengrenzen

Hoewel wereldwijd het aantal vluchtelingen stijgt, daalt de laatste jaren het aantal asielaanvragen in de Europese Unie. Franco Frattini, de Europese commissaris voor Justitie, Vrijheid en Veiligheid, wrijft in zijn handen en wil de resultaten verder bestendigen.
In februari pakte de Europese Commissie uit met een pakket aanbevelingen om de controle op de grenzen van Europa nog verder op te voeren. Europa wil veel nauwer gaan samenwerken met zijn lidstaten. Op de tafel liggen onder meer plannen voor de oprichting van een pan-Europese grenswacht en de lancering van een gecentraliseerde Europese gegevensbank. Die databank moet netjes bijhouden wie er allemaal Europa binnen- en uitgaat. Niet-Europeanen die de Schengenzone willen betreden, zullen biometrische gegevens (zoals vingerafdrukken en irisscans) moeten achterlaten. Dat is nodig als we onze grenzen willen beschermen tegen criminaliteit en terrorisme, zo klinkt het.
Binnen hetzelfde kader wil de Europese Commissie zwaar investeren in nieuwe technologieën. Intelligente satellieten, onbemande vliegtuigjes en warmteradars moeten de controle in afgelegen gebieden garanderen en de Schengenzone afschermen tegen een instroom van illegalen. Bovenal wil Europa ook dat Frontex, het Europese agentschap dat sinds drie jaar de bewaking van Europa’s buitengrenzen coördineert, meer gewicht in de schaal gaat leggen en een uitbreiding van zijn bevoegdheden krijgt.

Fortex

Dit jaar verdubbelde de Europese Commissie het budget voor Frontex van 34 miljoen naar 70 miljoen euro. Te weinig volgens Frontex zelf, teveel volgens de critici, die vinden dat het geld elders en duurzamer besteed had kunnen worden.
Nederlands Europarlementslid Kathalijne Buitenweg, lid van de groene fractie, erkent dat illegale migratie moet worden aangepakt maar vindt dat Frattini de echte problemen niet ziet. Een daarvan is de zwarte arbeidsmarkt in Europa.
‘De aandacht die naar de buitengrenzen en grensoperaties gaat, is disproportioneel. De meeste mensen zonder papieren hier zijn migranten die Europa legaal binnenkomen maar langer blijven dan hun visum toelaat. We moeten migratie niet alleen bekijken vanuit de push-factoren –slechte levensomstandigheden–, we moeten ook de pull-factoren in rekening brengen. En dat zijn de Europese werkgevers die een beroep doen op het goedkope, illegale arbeidsaanbod. Een misbruik dat nu veel te zacht wordt aangepakt.’

Mensenrechtenorganisaties kijken met groeiende bezorgdheid naar de versterking van het Europese fort, dat volgens hen enkel focust op het beschermen van zijn eigen grondgebied. Europa blijft steken in holle woorden als het oplossingen belooft in de exitlanden van migranten, luidt de kritiek.
Bovendien plaatsen vluchtelingenorganisaties vraagtekens bij de manier waarop Frontex omgaat –of juist niet omgaat– met het recht op asiel. Niet alleen zou Frontex onvoldoende transparant communiceren, er is ook een legaal vacuüm over hoe de grenswachters moeten omgaan met reddingsoperaties, het terugsturen van migranten naar landen waar ze geen bescherming genieten, en het bieden van bescherming op volle zee.

Terug naar af

‘Jazeker, lidstaten hebben het recht om hun grenzen te controleren’, zegt Madeline Garlick van de VN-vluchtelingenorganisatie Unhcr. Garlick is senior EU Affairs Officer van het Brusselse Unhcr-kantoor. ‘Unhcr verwacht echter wel dat de operaties van Frontex in lijn zijn met de internationale en Europese normen, zoals onder meer vastgelegd in de Conventie van Genève of het Verdrag van Amsterdam. In de praktijk zijn er niet alleen economische migranten maar ook vluchtelingen die hun kansen wagen over zee. En die laatsten hebben zeker recht op internationale bescherming. Het baart ons zorgen dat er onvoldoende mechanismen bestaan die asielzoekers verzekeren dat ze niet zullen worden teruggestuurd naar derde landen.’
Het is niet zeker of de huidige grensbewaking van Europa “beschermingsgevoelig” is. Wanneer grenspatrouilles voor de Afrikaanse kust een bootje met migranten onderscheppen, bestaat de kans dat ze de migranten gewoon terug naar af sturen, zonder rekening te houden met het recht op asiel.
‘De dalende trend in asielaanvragen is zonder twijfel toe te schrijven aan de fel opgedreven grensbewaking en –controle’, zegt Patricia Coelho van ECRE, het Europese netwerk van vluchtelingen-ngo’s. Om het ontoegankelijke Europa te bereiken, verkiezen heel wat migranten –ook vluchtelingen– de illegale weg, die almaar langer en gevaarlijker wordt. De levensbedreigende risico’s nemen ze voor lief. Exacte cijfers over het aantal vluchtelingen in de migratiemix zijn moeilijk te traceren. Ook de cijfers over het aantal doden die achterblijven op de route van Afrika naar Europa, variëren naargelang de boodschapper.
Volgens de Spaanse ngo Apdha bedroeg het officiële dodencijfer van mensen die in 2006 van Afrika naar Spanje reisden alleen al 1167. Illegaliteit is echter moeilijk meetbaar en bereikt de officiële statistieken vaker niet dan wel. De dodentol binnen de migrantenstroom zou wel eens een pak hoger kunnen liggen. Volgens Apdha is een cijfer van 7000 doden waarschijnlijker.
‘De toepassing van het internationaal zeerecht, en de vraag hoe om te gaan met het terugsturen van mensen, zijn zaken die te weinig prioriteit krijgen bij de werking van Frontex’, zegt het Nederlandse liberale Europarlementslid Jeanine Hennis-Plasschaert, lid van de commissie Burgerlijke Vrijheden van het Europees Parlement.
‘We moeten echter niet naïef zijn: 95 procent van de migranten die naar Europa willen, zijn economische migranten, geen vluchtelingen. En die feitelijkheid ontbreekt vaak in de emotionele debatten over asiel en migratie. Terwijl emotie in de oude lidstaten de boventoon voert in de debatten, ontbreekt in de nieuwe lidstaten net elke vorm van vraagstelling over de correlatie tussen grenscontrole en asielrecht.’ Maar, voegt ze eraan toe,  Frontex is wel degelijk een noodzakelijk instrument.

53.000 aanhoudingen

Volgens een recent rapport van de Europese Commissie mag kwantiteit niet het enige middel zijn om de resultaten van Frontex te evalueren. Toch laat ze niet na op te merken dat de cijfers  ‘desalniettemin indrukwekkend zijn’. In 2006 en 2007 samen werden tijdens operaties meer dan 53.000 personen aangehouden of toegang tot de grens ontzegd. ‘Weet Frontex ook hoeveel van die mensen internationale bescherming zochten?’ vraagt Patricia Coelho zich af. ‘Wie heeft toegang gekregen tot een eerlijke asielprocedure, en waar? In Europa of in landen als Algerije en Libië die geen asielbeleid kennen? Wat is er gebeurd met mensen die geen toegang kregen?’
‘We kennen de kritiek heel goed maar onze taak is om tot gesofisticeerde grenscontrole te komen’, antwoordt Ilka Laitinen, directeur van Frontex. ‘Dat ligt niet in de lijn van de aanpak en het werk van ngo’s en gouvernementele organisaties die met vluchtelingen werken. Maar we zien wel toe op het volle respect voor mensenrechten en voorzien wel bescherming voor diegenen die daar nood aan hebben.’ Laitinen geeft toe dat er behoefte is aan extra opleidingen om grenswachten gevoelig te maken voor het verschil tussen economische migranten en vluchtelingen. En voor die opleidingen is het agentschap in onderhandeling om zowel met Unhcr als met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) samen te werken.

Goed nabuurschap

Frontex kreeg groen licht om onderhandelingen op te starten met een lange lijst van derde landen: Turkije, Egypte, Libië, Marokko, Mauritanië, Senegal, Kaapverdië, Moldavië en Georgië. Bedoeling is om met deze landen –zowel vertrek- als transitlanden voor migranten– samenwerkingsakkoorden af te sluiten om gezamenlijk op te treden tegen illegale migratie. Met Rusland en Oekraïne heeft het agentschap al zulke samenwerkingsovereenkomsten. Over de inhoud ervan blijft Frontex echter vaag. ‘Die overeenkomsten zijn niet politiek en gaat over praktische zaken. Maar we moeten nu eenmaal voorzichtig blijven met de informatie die we publiek maken’, aldus Laitinen.
Niet alleen de EU heeft akkoorden afgesloten met derde landen. Ook Europese individuele grenslidstaten hebben bilaterale afspraken gemaakt. Zo heeft Italië een samenwerkingsverband met Libië opgezet om in territoriale wateren te patrouilleren. Ook hier blijft de juiste toedracht van het akkoord flou. Het is wel glashelder dat Libië geen vurig verdediger van de mensenrechten is.
Volgens Human Rights Watch (HRW) ontbreekt in Libië niet alleen een asiel- en opvangbeleid, laat staan enige humanitaire visie erover, er is ook sprake van grote terugkeeroperaties van honderdduizenden mensen zonder papieren. HRW vreest dat ook asielzoekers zullen worden teruggestuurd naar landen die ze net ontvlucht zijn en is zeer bezorgd over de gedwongen terugkeer naar Eritrea. Volgens HRW arresteerde en martelde Eritrea in het verleden al terugkeerders.
De toenadering tussen Europa en Libië doet bij de commissie Burgerlijke Vrijheden van het Europees Parlement de wenkbrauwen fronsen. Buitenweg: ‘Europa wil goed nabuurschap met Libië en tekende kort daarna een memorandum om samen te werken met Khadafi, niet alleen op handelsvlak maar ook op het vlak van veiligheid en migratie. In de tijd van de kwestie van de Bulgaarse verpleegsters steigerde iedereen en klonk het dat Libië geen rechtstaat is. Vandaag zijn we plots weer goede maatjes terwijl we goed weten dat mensenrechten er niet veel waard zijn.’
Wanneer Europese lidstaten gezamenlijke grens- en migratiecontroles uitvoeren, roept dat vragen op over de verantwoordelijkheid, zegt Ruth Weinzierl van het Duitse instituut voor Mensenrechten. Als Europa zijn eigen principes over het bewaken van de mensenrechten ernstig wil nemen, dan moet het –vanuit zijn sterke economische positie– ook delen in de internationale verantwoordelijkheid voor migratie.

Criminele sfeer

In 2005 en 2006 beschikte de EU over een budget van dertig miljoen euro om gezamenlijke terugkeervluchten te organiseren met de lidstaten. Voor Buitenweg is het niet de taak van Europa om een collectieve terugkeerpolitiek te hanteren, terwijl er niet eens een geharmoniseerde Europese asielpolitiek bestaat. ‘Het kan evenmin dat we in het kader van Dublin II (de verordening die bepaalt dat slechts één lidstaat verantwoordelijk is voor het behandelen van een asielaanvraag, td) mensen terugsturen naar landen als Polen en Griekenland, omdat ze daar nu eenmaal Europa binnenkwamen en asiel aanvroegen.’
Het is een zaak van gedeelde verantwoordelijkheid, zegt Hennis-Plasschaert. ‘De centrale lidstaten laten nog teveel over aan de buitenstaten, maar de controle van de Europese grenzen maakt ook deel uit van hun migratie- en asielbeleid.’ Het is een van de grootste uitdagingen om de Europese lidstaten meer te engageren om zich actief in te zetten aan onze buitengrenzen, zegt Laitinen. Hij wil niet gezegd hebben wie de goede en de slechte leerlingen zijn. Maar de resultaten zijn duidelijk: van de centrale Europese lidstaten waren landen als Frankrijk, Duitsland en Nederland
een pak actiever dan België, dat slechts aan drie operaties van Frontex (zie kader) deelnam.
‘Frontex is niet het probleem’, zegt Buitenweg. ‘Het agentschap maakt nu eenmaal deel uit van onze grenscontrole, en dat is op zich geen probleem. Het probleem is dat we migranten teveel in de criminele sfeer plaatsen. Het moet een pak humaner, al zal er altijd grenscontrole nodig zijn. En dan besef je dat, hoe humaan we ook willen omgaan met de controle op migratie, het altijd onrechtvaardig zal zijn. Omdat het de grote ongelijkheid tussen arm en rijk is die migratiestromen voedt.’

**Q&A: DE GRENSWACHTERS VAN FORT EUROPA

Wat doet Frontex?**
Frontex (voluit: het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen) coördineert de gezamenlijke grenscontrole-operaties van de EU-lidstaten, leidt nationale grenswachten op, maakt risicoanalyses, biedt ondersteuning bij gezamenlijke terugkeeroperaties van lidstaten en onderhandelt over samenwerkingsovereenkomsten met derde landen. De hoofdzetel van het agentschap is gevestigd in Warschau.

Mag Frontex zelf de buitengrenzen controleren?
Neen. De uitvoerende bevoegdheden van het agentschap zijn beperkt. Het zijn immers de Schengenlanden zelf die de soevereiniteit hebben om hun grenzen te bewaken. De Schengenruimte bestaat uit Noorwegen, IJsland en de EU-lidstaten, met uitzondering van Cyprus, Roemenië, Bulgarije, het Verenigd Koninkrijk en Ierland. De laatste twee landen nemen echter toch deel aan operaties van Frontex.

Op vraag van de lidstaten kan Frontex tijdelijke operaties opzetten. Als Malta bijvoorbeeld versterking wil, kan het een aanvraag indienen bij Frontex. Wordt de aanvraag gehonoreerd, dan tekent het agentschap de krijtlijnen uit voor een operatie en stuurt een vraag om assistentie door naar de lidstaten. Die kunnen zich engageren om mensen, middelen of materiaal te sturen.

Waar is Frontex actief?
Sinds februari coördineert het agentschap permanente patrouilles van vliegtuigen en schepen in de Atlantische Oceaan, ter hoogte van de Canarische Eilanden. Het betreft een samenwerking van Europese lidstaten en Afrikaanse landen die mee instaan voor de operaties.

In augustus 2007 keurde Europa ook de zogenaamde Rabit’s goed. Rabit’s zijn snelle interventieteams die –bij een hoogdringende hulpvraag van een lidstaat– aan de grenzen worden ingezet. De 500 tot 600 Europese grenswachten die een Rabit-opleiding kregen, zijn nu ingelijfd in een permanent interventieteam. Tot nu toe werd dat nog niet opgeroepen.

Frontex coördineert niet alleen zeeoperaties, ook land- en luchtoperaties, al ligt de nadruk vooral op de eerste. ‘Zeeoperaties zijn het duurst, het moeilijkst en bovenal het meest zichtbare deel van ons mandaat’, zegt Ilka Laitinen, directeur van Frontex. ‘Maar er is een groeiende bezorgdheid over de oostgrenzen van Europa, waar we een sterk stijgende trend zien van illegale migratie. Vooral de Balkanroute krijgt met een sterke stijging van illegale immigratie te maken. Die gaat zowel langs de maritieme grenzen in de Egeïsche zee, als langs de landgrenzen tussen Turkije en Griekenland, en Turkije en Bulgarije. En dan heb je ook nog de stijgende illegale migratie uit Zuid-Azië, China en India, die vooral via de grote internationale luchthavens verloopt. Het is echt geen kwestie van kiezen, het is kwestie van op alle fronten alert te zijn.’