Minder hulp, meer privé-kapitaal: nieuwe kolonisering ontwikkelingslanden?

Ontwikkelingshulp verschoof het laatste decennium steeds meer van traditionele hulp aan derdewereldlanden naar internationale samenwerking die de ontwikkeling ten goede moet komen. ‘We hebben lang in de illusie geleefd dat we met ontwikkelingshulp verandering kunnen genereren in ontwikkelingslanden. Gaandeweg hebben we geleerd dat dat niet dé oplossing is, maar in het beste geval een stimulans voor lokale veranderingsprocessen. Ontwikkelingslanden moeten zichzelf ontwikkelen’, zegt Geert Laporte van het European Centre for Development Policy Management (ECDPM).

Die nieuwe visie op ontwikkeling werd voor het eerst duidelijk geformuleerd in de Europese ontwikkelingsconsensus in 2005, maar wint verder aan belang met Agenda 2030, de agenda voor de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen die tegen 2030 bereikt moeten worden door de VN-lidstaten. ‘De Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen stellen duidelijk dat ontwikkeling niet langer enkel een verantwoordelijkheid van de staat is, maar van alle belanghebbenden’, zegt Geert Laporte.

Europa moet met de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen ook intern een antwoord bieden op uitdagingen zoals vervuiling en ongelijkheid.

Terwijl de millenniumdoelstellingen vooral focusten op hulp aan de derde wereld, moet Europa met de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen ook intern een antwoord bieden op uitdagingen zoals vervuiling en ongelijkheid. Het gaat over een wereldwijde gedeelde verantwoordelijkheid.

Dat zal volgens Geert Laporte ook centraal staan in de nieuwe Europese ontwikkelingsconsensus die de EU volgende maand naar buiten brengt: ‘In een geglobaliseerde wereld zijn de ontwikkelingslanden en de ontwikkelde landen samen verantwoordelijk voor kwesties zoals klimaatverandering, de aanpak van globale conflicten, de strijd tegen terrorisme en ongelijkheid. Vooral dat laatste is een belangrijk punt op de agenda.’

Kortetermijndenken tegen populisme

‘Je kan die kwesties enkel aanpakken als je het ontwikkelingsbeleid niet loskoppelt van alle andere beleidsdomeinen, die vaak een veel grotere impact hebben in ontwikkelingslanden dan het ontwikkelingsbeleid zelf. De nieuwe ontwikkelingsconsensus zal dus een breder perspectief hebben en dat is een goede zaak, maar dat is natuurlijk papier. Daar moet actie op volgen en dat is vaak een grote zwakte van de EU,’ zegt Laporte.

De EU staat namelijk zelf voor grote uitdagingen en is intern verdeeld, wat het moeilijk maakt een coherent beleid te voeren. ‘We zitten met een groeiende secessie na de Brexit, bezorgdheden omtrent veiligheid en migratie en misschien wacht ons de komende jaren ook het ineenstorten van de eurozone. Het politieke klimaat is er dus niet naar risico te nemen en grote veranderingen door te voeren’, zegt Geert Laporte.

‘Uiteindelijk investeren we veel meer in het beveiligen van onze grenzen dan in het bestrijden van de oorzaken van migratie.’

Volgens Laporte verliest de EU door de toenemende druk het langetermijnperspectief uit het oog: ‘We willen migratie stoppen en dus zeggen we dat we de oorzaken van migratie gaan aanpakken, maar uiteindelijk investeren we veel meer in het beveiligen van onze grenzen, controles op de Middellandse Zee en het bouwen van muren dan in het bestrijden van de oorzaken van migratie. We kiezen voor kortetermijnoplossingen om de publieke opinie in Europa tevreden te stellen in het licht van groeiende populistische bewegingen.’

‘Bovendien moeten we in het kader van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen ook veel hervormingen in onze eigen samenlevingen doen bijvoorbeeld om groeiende ongelijkheid en klimaatverandering aan te pakken’, zegt Geert Laporte. ‘Maar voor fundamentele veranderingen in onze economische en sociale structuren is in het huidige klimaat in Europa te weinig aandacht.’

Grote ambities, weinig middelen

De inspanningen die de EU intern moet leveren en de onzekere economische en politieke context waarin Europa zich bevindt, zorgen ervoor dat het budget voor ontwikkelingssamenwerking slinkt en dat donoren in toenemende mate naar andere geldbronnen gaan kijken, bijvoorbeeld de privésector: ‘Wat zeker zal opkomen in de nieuwe Europese ontwikkelingsconsensus zijn de middelen. We hebben steeds grotere ambities, maar steeds minder middelen’, zegt Geert Laporte.

We moeten ons ook afvragen of we niet te veel verwachten van de privésector en welke privésector we dan bedoelen.

‘Ik verwacht ook steeds meer oneigenlijk gebruik van het ontwikkelingsbudget. Zweden geeft zo’n 30 procent van zijn ontwikkelingsbudget aan het huisvesten en opvangen van vluchtelingen in Zweden zelf. In Nederland schommelt dat rond de 20 procent. De voornaamste begunstigden van het Zweedse en Nederlandse ontwikkelingsbudget, zijn dus Zweden en Nederland zelf. We moeten op zoek naar andere financiering voor hulp aan ontwikkelingslanden. De privésector kan daar een rol in spelen, maar ook dat is niet zo evident. Er zijn weinig bedrijven uit de privésector die makkelijk te overtuigen zijn om een substantiële financiële bijdrage aan ontwikkeling te doen.’

Ook in de ontwikkelingsconsensus zal naar verwachting een grotere rol voor de privésector, en dan vooral publiek-private samenwerking, weggelegd zijn, maar dat brengt ook risico’s met zich mee: ‘De privésector wordt erkend als legitieme speler voor ontwikkeling en dat is positief, maar we moeten ons ook afvragen of we niet te veel verwachten van de privésector en welke privésector we dan bedoelen. Zijn dat multinationals of kleine- en middelgrote ondernemingen? Hebben we het over de Afrikaanse privésector of over onze eigen privésector?’, zegt Geert Laporte.

De armste landen zijn niet gebaat met verregaande vrijhandel

‘Veel Europese overheden zijn erg mercantilistisch ingesteld. Hun enige ambitie is dat hun eigen privésector winst maakt. De privésector binnenbrengen is dus geen garantie op een win-winsituatie. Het zal een permanente inspanning vragen om te verzekeren dat alle partijen erbij winnen. Bovendien hebben we nog niet veel ervaring in het creëren van die win-winsituaties. In het betrekken van de privésector en publiek-private samenwerking in ontwikkeling moeten we nog veel bijleren’, zegt Geert Laporte.

Belangrijk is dus dat de EU en de lidstaten zich in hun onderhandelingen met partnerlanden in de derde wereld niet enkel laten leiden door hun eigen handelsbelangen, maar een goede balans vinden tussen de belangen van alle partijen. ‘De EU promoot vrijhandel en marktopenstelling en zet soms enorme druk op ontwikkelingslanden om daaraan toe te geven. Ze geloven dat een vrijhandelsakkoord hoe dan ook gunstig is voor beide partijen, maar om voordeel te halen uit vrijhandel moet je volledig gelijke partners hebben’, zegt Geert Laporte.

Landen krijgen uitstel om bepaalde maatregelen te adopteren, maar eens dat voorbij is, bevinden ze zich in de jungle van de vrijhandel.

‘Die zuivere vrijhandelsakkoorden zijn niet passend voor een hele hoop armere landen. Voor de minst ontwikkelde landen worden uitzonderingen gemaakt, maar tegelijkertijd wordt verwacht dat ze met de ruimere regio in economische partnerschapsovereenkomsten stappen. De onderliggende logica blijft een vrijhandelslogica. Landen krijgen uitstel om bepaalde maatregelen te adopteren, maar eens dat voorbij is, bevinden ze zich in de jungle van de vrijhandel. De zwakste landen en sectoren hebben meer bescherming nodig en dat gegeven is nog niet volledig doorgedrongen in de resoluties van de EU.’

‘Toch ben ik ervan overtuigd dat we een goede match kunnen vinden tussen onze eigen belangen en die van Afrikaanse landen’, zegt Geert Laporte. Zelf is hij ervan overtuigd dat kleine- en middelgrote ondernemingen het meest kunnen bijdragen aan de welvaart van een land. ‘Kmo’s vormen het weefsel van de maatschappij. Ze zijn ingebed in de lokale maatschappij en als er veel kmo’s zijn, creëert dat ook de broodnodige jobs in Afrika, dat geconfronteerd wordt met een explosieve bevolkingsgroei en een hoge werkloosheidsgraad onder jongeren. Dat wilt natuurlijk niet zeggen dat multinationals geen jobs kunnen creëren. Als AB InBev ergens een brouwerij opent, zorgt dat ongetwijfeld ook voor veel werkgelegenheid.’

De New Alliance for Food Security and Nutrition

Een zo’n initiatief dat via publiek-private partnerschappen in de landbouwsector aan ontwikkelingssamenwerking wilt doen, is de New Alliance for Food Security and Nutrition (NAFSN). De NAFSN werd in 2012 gelanceerd door de G8 om 50 miljoen mensen in Afrika uit armoede en honger te helpen in de tien Afrikaanse partnerlanden. Bij de projecten onder NAFSN moet speciale aandacht gaan naar het ondersteunen van kleine boeren en vrouwen. Het initiatief wordt gesteund door onder meer de EU, de VS, het VK, de Wereldbank en de Bill & Melinda Gates Stichting, maar krijgt al vanaf het begin sterke kritiek van ngo’s en burgerbewegingen.

De kritiek blijft aanzwellen: vorig jaar bracht Olivier De Schutter, voormalig rapporteur voor het recht op voedsel voor het VN-voedselagentschap, een kritisch rapport uit over de NAFSN. ICAI, een onafhankelijke commissie die de Britse ontwikkelingshulp controleert en dat terugkoppelt naar de Britse regering, stelde in een rapport (2015) dat de NAFSN-projecten hooguit kunnen dienen om de betrokken bedrijven te promoten en hun invloed in onderhandelingen over beleid te versterken. In mei van dit jaar bracht ook het Europees Parlement een kritisch rapport uit over de NAFSN om de Europese Commissie tot actie aan te manen.

Er is een groot gebrek aan transparantie. De NAFSN creëert een markt voor landbouwgrond, wat in sommige gevallen tot landroof leidt.

De punten van kritiek zijn talrijk: De kleine boeren die door de NAFSN geholpen zouden moeten worden, waren niet betrokken bij het ontwerp van het project. Er is een groot gebrek aan transparantie. De NAFSN creëert een markt voor landbouwgrond, wat in sommige gevallen tot landroof leidt. Wat mensenrechten en het milieu betreft, voorziet de NAFSN enkel vrijwillige richtlijnen. Er is dus geen gecoördineerde aanpak om bedrijven aansprakelijk te stellen bij inbreuken.

Hierbij is het ook belangrijk te weten dat de NAFSN geen organisatie is. Het is een visie waar verschillende projecten zich bij aansluiten. Het gaat dus om een hele hoop verschillende projecten en daar zitten er goede en slechte tussen. Donoren labelen bijvoorbeeld een deel van hun ontwikkelingsbudget als NAFSN, maar er is geen centrale instantie die alles coördineert en monitort. De resultaten die de NAFSN presenteert in het jaarlijkse vooruitgangsrapport zijn dan ook zeer vaag.

Het nieuwe kolonialisme?

Sommige analisten noemen de NAFSN een nieuwe vorm van kolonialisme omdat Afrikaanse regeringen allerlei aanpassingen in hun wetgeving moeten doen om een aantrekkelijker ondernemingsklimaat te creëren en zo investeerders aan te trekken. Bepaalde aanpassingen in de wetgeving, bijvoorbeeld omtrent intellectueel eigendomsrecht op zaden, ondermijnen het levensonderhoud van de kleine boeren die de NAFSN zou ondersteunen.

Sommige projecten onder de NAFSN brengen grootschalige agrobusiness binnen in partnerlanden. Die megaprojecten moeten de kleine boeren dan betrekken, bijvoorbeeld via contractproductie, maar dat maakt hen afhankelijk van dure zaden, mest en pesticiden. Vaak doen ze met contractproductie aan monocultuur, wat riskant is voor hun eigen voedselzekerheid: zodra de prijzen dalen of er een oogst mislukt, maken ze verlies.

‘Om de NAFSN werkbaar te maken, zouden er zo’n verregaande hervormingen nodig zijn dat het de NAFSN niet meer zou zijn’

Een van de ngo’s die actief campagne voert tegen de NAFSN is Oxfam: ‘Publiek-private samenwerking kan onder bepaalde omstandigheden voor alle partijen gunstig zijn, maar de benadering moet van onderuit komen en niet van bovenaf opgelegd worden. Veel publiek-private partnerschappen worden geïnitieerd door donors, overheden of bedrijven. Op het moment dat burgerbewegingen en boeren betrokken worden, zijn de beslissingen al genomen’, zegt Hanna Saarinen van Oxfam.

‘Om de NAFSN werkbaar te maken, zouden er zo’n verregaande hervormingen nodig zijn dat het de NAFSN niet meer zou zijn’, zegt Isabelle Brachet die lobbywerk doet bij de Europese instellingen voor ActionAid Brussel. ‘Een van de maatregelen die wij voorstellen, is de vrije, voorafgaande en weloverwogen toestemming (FPIC). Het is een principe in de internationale wetgeving om inheemse mensen meer zeggenschap te geven, maar veel lokale Afrikaanse gemeenschappen zouden zichzelf niet als inheems volk definiëren en vallen dus niet onder die wetgeving.’

‘Wij zouden graag een aanpassing van die wet zien met een progressievere interpretatie. Zo krijgen lokale mensen een betere onderhandelingspositie. Ze zouden bijvoorbeeld kunnen verzekeren dat ze de gewassen die ze nodig hebben om te eten nog mogen blijven verbouwen aan de rand van het landbouwproject of dat ze bijvoorbeeld huizen of elektriciteit zouden krijgen. Het geeft hen veel macht, maar er is veel weerstand tegen omdat een gemeenschap dan het recht heeft een project dat haar belangen niet dient te weigeren’, zegt Brachet.

EU weigert te onderhandelen over VN-verdrag

Ook Europarlementslid Maria Heubuch, rapporteur van het kritische rapport van het Europees Parlement, is bezorgd over de NAFSN. In september bezocht Heubuch Tanzania om met enkele collega-Europarlementsleden op te volgen wat daar gebeurt onder de NAFSN: ‘Het lijdt geen twijfel dat we kleine boeren moeten ondersteunen, maar is de NAFSN daarvoor het juiste model? Absoluut niet! Jammer genoeg heerst er bij veel beleidsmakers de hardnekkige idee dat investering hoe dan ook voordelig is voor de mensen via een soort trickledowneffect. Het lijkt wel een dogma. Het is moeilijk mensen op andere gedachten te brengen, want zelfs als je bewijsmateriaal van het tegendeel levert, blijven ze het herhalen.’

‘Zeker als er publieke fondsen in het spel zijn, moet we verzekeren dat er duidelijke voordelen aan verbonden zijn voor de mensen.’

‘Investeringen van de privésector kunnen de armen wel helpen, maar enkel op voorwaarde dat de nodige voorzorgsmaatregelen er zijn op sociaal vlak en wat het milieu betreft. Daarnaast moeten er bindende regels zijn voor de privésector omtrent mensenrechten. Zeker als er publieke fondsen in het spel zijn, moet we verzekeren dat er duidelijke voordelen aan verbonden zijn voor de mensen. Anders verkwisten we schaars ontwikkelingsbudget.’

Jammer genoeg weigert de EU sinds juli 2015 mee te overleggen over een bindend VN-verdrag over handel en mensenrechten. De EU verliet de onderhandelingstafel vorig jaar omdat het verdrag enkel zou gelden voor multinationals. Pakweg een zuiver Chinees bedrijf dat mensenrechtenschendingen begaat, zou dus niet vervolgd kunnen worden volgens het verdrag. De EU wilt dat het verdrag bindend is voor gelijk welk soort bedrijf.

‘Dat is natuurlijk een legitieme bedenking, maar een verdrag afsluiten is een onderhandelingsproces. Dat de EU volledig weigert mee te werken is niet constructief. De ontwikkeling van een degelijk wettelijk kader voor aansprakelijkheid van bedrijven bij mensenrechtenschendingen in het buitenland gaat totaal niet vooruit in Europa’, zegt Isabelle Brachet. Vanaf 24 oktober vindt de tweede werkgroep voor het VN-verdrag plaats in Genève. Het valt af te wachten of de EU deze keer mee aan de onderhandelingstafel zit.

Ebe Daems & Kweli Ukwethembeka Iqiniso
Dit artikel kwam tot stand met de steun van Journalismfund.eu.