‘Niemand durft de eerste stap te zetten om het klimaat te redden’

Vzw Klimaatzaak was het grondig beu, er moest iets gedaan worden aan het kwakkelende Belgische klimaatbeleid. Niet morgen of binnen een paar jaar, maar nu meteen. Ondertussen worden de elf oprichters bijgestaan door meer dan 10.000 verontruste burgers die de overheid willen dwingen een tandje bij te steken. Iets nieuws onder de zon?

‘Het is een evolutie die zich de laatste jaren wel duidelijk aftekent. Het is in zekere zin uitzonderlijk, omdat het de eerste keer is dat een milieuvereniging naar de rechter trekt om de overheid te laten veroordelen voor zijn nalatig milieubeleid. Akkoord, op dagdagelijkse basis trekken milieuverenigingen naar de rechtbank. Het gaat echter meestal om administratieve of strafrechtelijke procedures. Een overheid verleent bijvoorbeeld een vergunning voor een vervuilende activiteit. Vervolgens stapt men naar de administratieve rechtbank, bijvoorbeeld de Raad van State, om de wettigheid van de vergunning te betwisten. Of men dient een strafklacht in bij het parket, die de zaak voor de strafrechter brengt.’

‘Het is niet evident voor een rechter om het hele klimaatbeleid van de overheid te beoordelen.’

‘Het verschil bij deze klimaatzaak is dat het een meer ‘agressieve’ manier van procesvoering inhoudt. Je zegt tegen de overheid ‘je doet niet genoeg, meer maatregelen zijn nodig om de milieudoelen te halen’. Het is een iets meer ‘confronterende’ vorm van procesvoering dan een doorsnee administratieve procedure, waarin een burger de wettigheid van een bouwvergunning betwist bij een administratieve rechter. Je vraagt immers aan de rechter om het gehele klimaatbeleid van de overheid te beoordelen, hetgeen niet zo evident lijkt.’

Wat onze noorderburen doen en laten, is van belang voor vzw Klimaatzaak. Urgenda heeft met hun gewonnen klimaatzaak het pad geëffend, en niet alleen voor België, maar zowaar voor de hele wereld. Die plotse boost van burgerparticipatie, daar wordt helaas niet iedereen warm van…

‘Het voornaamste winstpunt is dat die Nederlandse zaak in eerste aanleg een gunstige uitkomst heeft gekend, dat heeft een enorme boost gegeven. Algemeen werd aangenomen dat deze vorm van ‘public interest litigation’ weinig juridische slaagkansen had, al zeker niet bij een complex probleem als klimaatverandering. Maar de Nederlandse uitspraak toont aan dat zo’n procedures niet bij voorbaat kansloos zijn. Dat is al heel wat. De Nederlandse klimaatzaak zal wereldwijd navolging krijgen. Het vormt een illustratie van de zogenaamde ‘bottom up approach’, waarbij burgers zelf hun mening ventileren over het gevoerde milieubeleid en er niet voor terugdeinzen hun visie langs gerechtelijke weg kracht bij te zetten.’

‘Het is wellicht weinig verrassend dat deze vorm van actievoeren niet goed valt bij de overheid. Ook bepaalde juristen hebben er bedenkingen bij. Men schermt al gauw met dure woorden als het beginsel van de ‘scheiding der machten’. Het is echter niet onbelangrijk te beseffen dat grote energiebedrijven, in tegenstelling tot milieuverenigingen, erg veel geld inzetten op lobbying, met alle gevolgen van dien voor de uitkomst van politieke besluitvormingsprocessen. Zelfs ‘groene’ regeringen zijn niet ongevoelig voor dergelijke druk. Procedures als de klimaatzaak brengen de zaken wat meer in balans. Actievoerders wijzen de regeringen op hun juridische verplichtingen, niet alleen ten overstaan van de bedrijven maar ook ten overstaan van de huidige en toekomstige generaties op deze planeet.’

‘Actievoerders wijzen de regeringen op hun juridische verplichtingen ten overstaan van de huidige en toekomstige generaties op deze planeet.’

‘In een ideale wereld dwing je verandering af via het winnen van verkiezingen. In die zin zou je kunnen stellen dat de rechter in de Nederlandse klimaatzaak het werk overneemt van de overheid. Nochtans kunnen gerechtelijke procedures en maatschappelijke veranderingen ook complementair zijn. De Civil Rights Movement heeft in de jaren zestig in de USA ook heel wat zaken via gerechtelijke weg afgedwongen. Ook de strijd tegen de tabaksindustrie kan bogen op enkele belangrijke precedentzaken. Waarom zou het dan uitgesloten zijn om via gerechtelijke procedures meer ambitieuze maatregelen te eisen in de strijd tegen de klimaatverandering? Uiteindelijk is het niet Urgenda zelf die gezegd heeft dat klimaatverandering de grootste uitdaging voor de mensheid is, dat zijn de politiekers zelf die dat meermaals erkend hebben. Iedereen herinnert zich wel de woorden van President Obama die climate change labelde als de ‘greatest threat to national security’’.

‘In feite illustreert de Nederlandse klimaatzaak een hang naar meer inspraak. De burger vindt dat de overheid tekortschiet in zijn zorgvuldigheidsverplichting en wil mee aan het stuur zitten. Deze evolutie is op zich niet zo vreemd. De burger krijgt ook meer inspraakmogelijkheden op basis van de hedendaagse milieuwetten, bijvoorbeeld in het kader van ruimtelijke planningsprocedures. Maar wat er met die opmerkingen en bezwaren in de praktijk gebeurt is vaak minder fraai. In vele gevallen blijven de overheid vaak vasthouden aan het beoogde plan of project. Wanneer de overheid de geleverde inspraak naast zich neerlegt, dan creëert ze verzet en juridische procedures.’

‘De overheid, ook in Vlaanderen, begint echter langzaamaan werk te maken van een meer participatieve aanpak van het milieubeleid. Ze beseft dat ruimtelijke beslissingsprocessen moeten worden omgegooid. Meer participatie in een vroege fase, niet enkel op het einde van de rit. Het verdrag van Aarhus, dat inspraak toelaat en toegang tot de rechter in milieuzaken voorziet, vereist dat als een vergunning toegekend wordt, het betrokken publiek inspraak krijgt. Dit verdrag stelt dat dit ook het geval mag zijn bij ruimere besluitvormingsprocessen, maar legt dat niet zo verplichtend op.’

Milieudemocratie

‘Er beweegt iets in het milieurecht. Representatieve democratie vervelt langzaam aan naar milieudemocratie. De traditionele benadering, die bij ondernemers vaak de voorkeur wegdraagt, legt een sterke nadruk op rechtszekerheid. Een ondernemer vraagt een milieuvergunning aan. Wanneer hij deze toegekend krijgt, kan het niet dat een milieuvereniging dit moeizame compromis voor de rechter gaat bestrijden. Wanneer de betrokken overheidsorganen achter je project staan zou een burger of actiecomité géén stokken meer in de wielen mogen steken.’

‘Dat een regering of stadsbestuur achter een project staat, vormt geen vrijgeleide om zomaar alles te mogen beslissen.’

‘Het verdrag van Aarhus, dat het begrip ‘milieudemocratie’ meer naar voren plaatst, brengt op die klassieke invulling van ‘representatieve democratie’ een belangrijke correctie aan. Het veronderstelt dat uitvoerende organen, ondanks hun democratisch mandaat, alsnog rekening moeten houden met de mening van burgers en actiecomités omtrent schadelijke milieuprojecten. Die inspraak is een verworvenheid. Dat bijkomend laagje inspraak, dat vormt dé essentie van milieudemocratie. De simpele vaststelling dat een regering of stadsbestuur achter een project staat vormt geen vrijgeleide om zomaar alles te mogen beslissen, los van de mening van omwonenden en milieuverenigingen. Burgers hebben het recht om bepaalde dingen te gaan afdwingen voor de rechter, zelfs wanneer een ondernemer en een overheid van oordeel zijn dat het project door de beugel kan.’

‘Die klimaatzaak gaat uiteraard niet over één concreet project, genre Uplace of Oosterweel. Het totale klimaatbeleid wordt ter discussie gesteld. Dit lijkt opnieuw vergaand. Is een rechter hiertoe wel bekwaam en is het zinvol om voor zo’n ‘beleidsdiscussie’ een vorm van rechterlijke controle te voorzien? Het zijn pertinente opmerkingen. Maar er is ook een andere benadering mogelijk.’

‘Veelal wordt milieuverenigingen namelijk verweten dat ze hun verzet al te zeer focussen op concrete projecten, die op zich een beperkte milieu-impact hebben, terwijl ze het totale plaatje uit het oog verliezen. Vaak voert men aan dat het gaat om een verholen vorm van ‘Not In My Backyard’ (NIMBY)-gedrag. Bij de klimaatzaak is dit anders. Hier poogt men de fundamentele discussie te voeren, in de rechtbank dan nog wel. Het lijkt niet evident, maar het vormt misschien wel een beter alternatief dan steeds als dwarsligger te gaan fungeren bij concrete projectontwikkelingen. Deze projecten zijn uiteraard niet onbelangrijk, aangezien zij het halen van de klimaatdoelen verder kunnen bemoeilijken, maar de echte milieuwinst valt wellicht elders te rapen.’

Zorg

Zo gezegd zo gedaan, vzw Klimaatzaak laat de kleine visjes links liggen en richt haar harpoen op de fundamentele discussie. Staat de bemanning van het schip sterk genoeg tegen de Belgische overheid, of zal deze haar Moby Dick-gewijs de diepte insleuren?

‘Juridisch gezien lijkt het op een eerste zicht niet zo vanzelfsprekend. België noch Nederland kan vooralsnog verweten worden dat ze hun Europese verplichtingen niet nakomen. Dat maakt dat je andere juridische argumenten zal moeten aanvoeren. Men steunt de klimaatvordering daarom niet alleen op de internationale klimaatverdragen, maar beroept zich ook op algemene milieubeginselen.’

‘Het is moeilijk om precieze weerfenomenen, zoals een overstroming in je dorp, te linken aan klimaatverandering.’

‘Of een verwijzing naar mensenrechten – op zich niet onlogisch in het licht van de grootschalige schade waarmee klimaatverandering gepaard kan gaan – zoden aan de dijk kan brengen is minder zeker. In de meeste van zulke mensenrechtenzaken gaat het over zaken waar er een directe link is tussen een handelen of een nalaten te handelen en een specifieke vorm van milieuschade zoals bijvoorbeeld een modderstroom. Bij klimaatverandering is die link minder direct. Het gaat eerder om een patroon. Het is moeilijk om precieze weerfenomenen, zoals een overstroming in je dorp, te linken aan klimaatverandering. Er spelen uiteraard meerdere factoren.’

‘Wél wordt een algemeen patroon zichtbaar: meer warmere, natte winters voor onze regio’s bijvoorbeeld. De Nederlandse rechter heeft zijn redenering daarom ook niet rechtstreeks op mensenrechten gestoeld. Wél kan je de klimaatverdragen, milieubeginselen en mensenrechten als interpretatiekader gaan hanteren voor de verdere invulling van de zorgplicht of zorgvuldigheidsbeginsel die op de overheid rust. Als het in België tot een uitspraak ten gronde komt, dan zal die wellicht ook gestoeld zijn op de zorgplicht.’

De zorgplicht betekent dat eenieder, dus ook een overheid, zich moet gedragen als een normaal vooruitziende persoon (in het Latijn: een ‘bonus pater familias’). Of de overheid vandaag zorgvuldig handelt bij de aanpak van de klimaatverandering is voor discussie vatbaar. Vzw Klimaatzaak stelt dat de bestaande reductiepercentages inzake CO2-uitstoot niet ver genoeg gaan. Men wil dat Belgische overheid 25 tot 40% van de broeikasgassenuitstoot reduceert. Deze percentages staan niet in een bindend verdrag. De EU-richtlijnen gaan vandaag nog niet zover. Men hanteert de percentages wel in de rapporten van het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Het gaat om documenten die dus – u raadt het al – niet bindend zijn…

‘Kan men zich blijven verschuilen achter een onvolkomen internationaal afsprakenkader wanneer de temperatuur blijft stijgen?’

‘De zorgplicht zit bij ons vervat in artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek. Sinds enkele decennia wordt aanvaard dat deze zorgvuldigheidsverplichting ook kan worden afgedwongen ten overstaan van een overheid. Maar het maakt de discussie er niet noodzakelijkerwijs eenvoudiger op. Ik kan mij voorstellen dat de betrokken overheden voor de rechter het volgende zullen stellen: ‘wij houden ons aan de Europese afspraken, waarom zouden wij verder gaan dan deze afspraken. Handelt de gehele EU dan onzorgvuldig? Als wij zouden moeten verder gaan, dan zeg je indirect dat die EU-beslissing ook onzorgvuldig is.’ Net zoals een vergunninghouder met een oud vergunningsbesluit zwaait wanneer hij wordt aangesproken op recentere milieuschade.’

‘Even recapituleren. Er is het alombekende klimaatverdrag van ‘92, je hebt Kyoto dat de nadere reductiepercentages vastlegde en dan heb je de Europese doorvertaling ervan. Onze overheden zullen opperen dat het huidige klimaatbeleid beoogt te voldoen aan deze verplichtingen. Verder gaan hoeft niet, ook niet wanneer wetenschappers unisono het tegendeel beweren. Overigens, de 25 à 40 procent reductiedoelen die vermeld staan in de IPPC-rapporten, zijn niet juridisch afdwingbaar. De actievoerders beweren dit ook nergens. Het punt is dat vzw Klimaatzaak eist dat een zorgvuldige overheid zijn reductiedoelen naar boven moet aanpassen om een temperatuurstijging van meer dan twee graden te vermijden. De IPPC-rapporten, die een weerslag vormen van de wetenschappelijke consensus omtrent klimaatveranderingen, zouden een zorgvuldige overheid moeten aanzetten tot bijkomende reducties. Via de zorgplicht krijgen de meer progressieve reductiedoelen alsnog een juridische betekenis. Temeer nu vele Europese lidstaten ook in politieke verklaringen hebben verkondigd dat bijkomende inspanningen – bovenop de bestaande reductiedoelstellingen – nodig zijn om schadelijke klimaatverandering en een stijging van méér dan 2°C tegen te gaan. Men ontkent dus in feite niet dat er meer inspanningen nodig zijn, alleen durft niemand de eerste stap te zetten.’

‘In dat opzicht kan men zich wel degelijk de vraag stellen of het uitblijven van bijkomende maatregelen wel zorgvuldig is in het licht van de grote schaderisico’s waarmee klimaatverandering gepaard kan gaan. Kan men zich blijven verschuilen achter een onvolkomen internationaal afsprakenkader wanneer de temperatuur blijft stijgen en wetenschappers het er over eens zijn dat zich grootschalige klimaatschade zal voordoen?’

Scheiding der machten

Hoewel Nederland het pad voor de zaak al geëffend heeft, tuimelen we tijdens onze juridische wandeling over de struikelblok die de scheiding der machten heet. Mag een rechter uitspraak doen over het beleid van de overheid?

‘Volgens mij is de benadering van de Nederlandse rechter op dit punt correct. De rechtbank vertrok van een flexibele invulling van het beginsel ‘scheiding der machten’, waarbij wordt benadrukt dat géén sprake is van een volledige scheiding tussen de drie machten: rechter, uitvoerende macht en parlement. De Nederlandse rechter hamert op het belang van afdoende rechtsbescherming. Het feit dat een juridische vordering ook politieke consequenties kan hebben neemt niet weg dat een rechter er zich nog steeds kan over buigen.’

‘Overigens, de Nederlandse actievoerders lieten in het midden welke bijkomende maatregelen de overheid verplicht was te nemen. De Nederlandse rechter beperkt zich tot het opleggen van een concrete reductiedoelstelling en zegt niet welke maatregelen er door de Nederlandse overheid moeten genomen worden. Dit vind ik een zinvolle benadering, die niet zo uitzonderlijk is als vaak wordt voorgehouden. In een aantal recente luchtkwaliteitzaken in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland vallen reeds gelijkaardige geluiden te horen. Het kan de Belgische rechter aan het denken zetten.’

‘Dat de zorgplicht een ruime norm is, neemt niet weg dat ze ook geldt voor de overheid.’

‘Van zodra je rechtsnormen hebt die je claim ondersteunen, zoals de zorgplicht, heb je volgens mij een recht op rechtsbescherming. Dat de zorgplicht een ruime norm is, klopt maar neemt niet weg dat deze ook geldt voor de overheid. Er is volgens mij geen alternatief. Ook criticasters die pleiten voor meer terughoudendheid vooronderstellen – ironisch genoeg – dat de rechter evenzeer een politieke beslissing treft. Hij moet immers beslissen welke procedures te politiek gevoelig zijn om aan het oordeel van een rechter te worden onderworpen.’

‘De vraag rijst welke criteria een rechter in dat geval zou moeten hanteren. Het lijkt me moeilijk om een onderscheid te maken tussen ‘politieke’ en ‘apolitieke’ procedures. Ook een vergunning aanvechten voor een groot infrastructuurproject zal – denken we opnieuw aan Uplace en Oosterweel – belangrijke politieke consequenties hebben. Vaak is een vergunning voor zo’n stedenbouwkundige ontwikkeling het resultaat van een politiek compromis. Als de Raad van State de vergunning vernietigt, moet de politiek opnieuw aan de slag.’

‘Als je de redenering volgt van heel wat kritische stemmen ten overstaan van de klimaatprocedures, zou je zulke administratieve beroepen ook moeten uitsluiten. En wat men een procedure waarin een geesteszieke aan de rechter verzoekt om de overheid te verplichten tot het ter beschikking stellen van een voldoende uitgeruste opvangplaats? Het mag duidelijk zijn: volledig apolitieke gerechtelijke procedures bestaan niet, al zeker niet in de context van het milieurecht. De Nederlandse rechter heeft dan ook terecht voorrang verleend aan rechtsbescherming boven een al te strikte invulling van het beginsel van de scheiding der machten.’

Dit artikel verscheen eerder in Dzjoef, het kritische Gentse stadsmagazine.