Europese ontwikkelingshulp in Turkije voor hogesnelheidstrein en controversiële tunnel

Met 200 kilometer per uur schiet het eentonige Turkse landschap voorbij. Zodra de trein Ankara verlaat maakt beton plaats voor uitgestrekte vlaktes, geiten en lemen huisjes. Binnen, in de luxecoupé van de hogesnelheidstrein, brengen stewards in mantelpak thee en sandwiches en kijk je via een persoonlijk tv-schermpje naar brave Amerikaanse filmklassiekers.

Welkom op de hogesnelheidstrein van Ankara naar Istanboel, mede mogelijk gemaakt door het ontwikkelingsgeld van de EU. 

Welkom op de hogesnelheidstrein van Ankara naar Istanboel, mede mogelijk gemaakt door het ontwikkelingsgeld van de EU.

De 56 kilometer spoorlijn tussen station Köseköy en Gebze is gefinancierd met Europese toetredingssteun voor Turkije. Geld waarmee het land aan de grens van Europa wordt voorbereid op een toekomstig EU lidmaatschap. Totale kosten van dit stukje rails, 140 miljoen euro. Bijna een kwart van het jaarlijkse toetredingsbudget voor Turkije.

Subsidie voor een super snelle trein? ‘Jazeker, ook al is het maar een stukje van 56 kilometer, het is belangrijk dat wij als Europa Turkije aansluiten op het Europese spoorwegennet,’ zegt een politiek medewerker van de EU-delegatie in Ankara.

De delegatie is hier om Turkije te helpen aan Europese wet- en regelgeving te voldoen. ‘Met deze subsidie stimuleren we handel en ook nog eens het gebruik van openbaar vervoer.’ De trein brengt Turkije dus eigenlijk een stapje dichterbij Europees lidmaatschap.

De 140 miljoen uit het toetredingsbudget is een gift. Maar daar houdt de Europese investering in de hogesnelheidslijn niet op. De overige kilometers van het gloednieuwe spoor zijn (grotendeels) gerealiseerd met een flinke lening van de huisbank van Europa, de Europese Investeringsbank (EIB). De EIB heeft in totaal al 1,5 miljard euro geïnvesteerd in het traject en bijbehorende stations.

Wat heeft een trein die de reistijd tussen Istanboel en Ankara terugbrengt naar nog geen vier uur, nu met ontwikkelingssamenwerking te maken? Zowel de toetredingssteun ( 140 miljoen euro) als deze lening van de EIB (1,5 miljard euro) tellen volgens de DAC, de speciale ontwikkelingscommissie van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking), mee als officiële ontwikkelingshulp van Europa. De investering in de Turkse trein komt dus terug in de hulpcijfers van de Europese Unie.

Een Europese huisbank

Elke keer wanneer de EU actief wordt in een nieuw land, zoals kandidaat-lidstaat Turkije, dan volgt de EIB in haar kielzog. ‘Inmiddels investeren wij hier in Turkije gemiddeld twee miljard euro per jaar in projecten die bijdragen aan het Turkse toetredingsproces,’ verklaart de vertegenwoordiger van de EU-bank in Istanboel, Massimo d’ Eufemia, zijn aanwezigheid.

Vervolgens kijkt d ’Eufemia wat verbaast bij de vraag op welke manier de investeringen dan als ontwikkelingshulp kunnen worden gezien. D ’Eufemia: ‘Bij ontwikkelingshulp denk ik allereerst aan een gift en het doel van armoedebestrijding. Wij zijn een investeringsbank en verstrekken langlopende leningen. Onze klanten moeten gezonde investeringen doen om ons terug te betalen.’ De EIB is geen officiële ontwikkelingsbank en de primaire doelstelling is niet om landen te ontwikkelen, het doel is om EU beleid te implementeren. 

Toch kunnen ook de EIB-leningen aan Turkije als ontwikkelingshulp tellen, als de leningen maar “zacht” genoeg zijn. Oftewel, hele gunstige voorwaarden hebben zoals een lage rente en een lange looptijd. Door de historisch lage rente op de kapitaalmarkt is het veel gemakkelijker geworden voor donoren om van dit soort zachte hulpleningen te verstrekken. Niet alleen voor de EIB, maar ook voor andere grote donoren zoals Frankrijk of Duitsland.

Winstgevende hulp

Let even op: om het ontwikkelingshulp-stempel van de DAC te krijgen moet een lening aan een ontwikkelingsland voordeliger zijn, dan wanneer dat land op de reguliere geldmarkt een lening af zou sluiten. De lening moet voldoende zacht, of met een moeilijk woord, concessioneel, zijn. Om dat te berekenen wordt de donor-lening vergeleken met een referentie-rente van 10 procent. De terugbetalingen aan de donor, wordt afgezet tegen wat deze zou krijgen als hij 10 procent rente had gerekend. Dat verschil, het giftelement, moet op 25 procent uitkomen.

Omdat de DAC deze referentie-rente van 10 procent ergens in de jaren zeventig heeft vastgesteld en de rente op de markt nu veel lager ligt, kunnen donoren dus gemakkelijk zachte of concessionele leningen verstrekken. Het Brusselse Eurodad, een samenwerkingsverband van 48 ngo’s op het gebeid van ontwikkelingsfinanciering, berekende in een rapport (januari 2014) dat zelfs leningen waar door de donor flinke winst op wordt gemaakt, nu als ontwikkelingshulp meetellen.

In het geval van de EIB worden bijna alle leningen die het aan Turkije uitgeeft door deze berekening als EU-ontwikkelingshulp gerapporteerd. Nu heeft de EU-bank officieel geen winstoogmerk, volgens de jaarcijfers werd er de afgelopen jaren gemiddeld wel 2,5 miljard euro surplus (oftewel winst) geboekt. Dit surplus zou dus zo maar eens uit hulpleningen aan Turkije of andere hulpontvangende landen kunnen komen. De EIB zelf laat niet weten welke rente ze precies doorberekent maar met de huidige marktrentes zit er ruimte voor winst. In een rapport van de DAC (2012) zie je dat de rente die de EIB leningen aanrekenenvoor Turkse projecten tussen de 1,5 en 3,9 procent rente schommelde.

Zonder het zelf altijd te weten zijn bankiers ontwikkelingswerkers geworden en geven ze inmiddels 23 procent van het Europese ontwikkelingsbudget uit.

EU als gulle donor

Donoren op hun beurt zijn maar wat blij dat ze al die leningen tot hun hulpuitgaven kunnen rekenen. Lenen is een budgetvriendelijke manier van ontwikkelingssamenwerking omdat het geld weer terugkomt en opnieuw geïnvesteerd kan worden. Dat doet de EIB ook. Bovendien komen donorlanden nu gemakkelijker aan de internationale ‘verplichting’ om 0,7 procent van hun BNP aan ontwikkelingshulp uit te geven.

Voor de EU betekenen de leningen extra middelen om te doen wat ze het liefst doet; zichzelf profileren als de koploper in de ontwikkelingssamenwerking; de grote gulle donor. Jeroen Kwakkenbos, beleidsmanager bij Eurodad ziet dat ontwikkelingssamenwerking het onderwerp is waarop de EU zichzelf als belangrijke wereldspeler ziet.

Kwakkenbos: ‘de EU heeft er dus baat bij als ze met cijfers kan laten zien.’ ‘Bovendien,’ voegt hij daar fijntjes aan toe, ‘heeft de EU zo een manier om aan internationale verplichtingen te voldoen zonder dat het echt pijn doet. Ze hoeft haar eigen begroting hiervoor niet in te zetten.’

Nieuwe regels

Met ontwikkelingshulp in de traditionele gift-zin van het woord hebben de EIB leningen voor infrastructuurprojecten in Turkije weinig te maken. De volgende vraag is dan, hoe erg is dat?

Nieuwe vormen van ontwikkelingssamenwerking, zoals leningen, staan niet per se ter discussie. Wat bekritiseerd wordt is dat met de huidige definitie ‘harde leningen’ als hulp worden gerapporteerd, leningen waar de donor winst op maakt. En dat donoren door deze leningen als hulp te rapporteren hun hulpcijfers opblazen omdat er geen werkelijke, substantiële uitgaven tegenover staan.

Eurodad waarschuwt dat leningen eenvoudiger naar rijkere ontwikkelingslanden vloeien, omdat de kans dat je je geld terugkrijgt groter is.

Daarbij waarschuwde Eurodad met het rapport in januari 2014 ook dat leningen veel gemakkelijker naar rijkere ontwikkelingslanden (zoals Turkije) vloeien, omdat de kans dat je je geld terugkrijgt groter is. Dat kan dan ten koste gaan van hulp aan de allerarmste landen.

Twee jaar geleden was het uiteindelijk de DAC zelf die aankondigde dat de regels voor concessionele leningen achterhaald zijn en dat er een nieuwe definitie moest komen. ‘Sommige ontwikkelingslanden zijn voor 70 procent van hun externe financiering afhankelijk van hulp. Het is dus belangrijk dat er een eerlijker beeld van de hulpinspanningen van donoren ontstaan’, aldus de DAC destijds.

Wat volgde was een slepende discussie tussen donoren en de DAC. De laatste wilde strenge eisen voor hulp-leningen de donoren (ook de EU) vochten hard om dat tegen te werken. Het verhitte debat resulteerde eind december 2014 in een compromis.

Vanaf 2018 mogen donoren alleen nog het “zachte” (oftewel gift-element) gedeelte van een lening en niet de complete waarde van de lening, bij hun hulp rekenen. Dat is best een belangrijke stap, want hoe zachter je leningen hoe meer hulp-credit je dus krijgt. Een stuk minder baanbrekend zijn de nieuwe rentes. De hoogte van de rentes waar je als donor onder moet gaan zitten zijn aangepast en verschillen per land. Voor Turkije een middeninkomensland, is de referentierente voortaan 6 procent.

De effecten van deze nieuwe regels zien we pas in 2019/2020, als de cijfers uit 2018 zijn verwerkt, ook terug in de statistieken. Zelf zwakt de DAC het compromis direct al af door te stellen dat de nieuwe definitie niet veel impact zal hebben op totale hulpcijfers. Verschillende experts laten weten dat donoren die zelf goedkoop kunnen lenen, ook met deze regels nog steeds winst op hun hulpleningen kunnen boeken. Het wordt moeilijker, maar het kan nog steeds.

Bij de EIB in Istanboel reageren ze dan ook met een vriendelijk glimlach bij het horen van de nieuwe cijfers. ‘Een referentierente van 6 procent staat af van de realiteit van de huidige kapitaalmarkt. Natuurlijk zitten we daar nog altijd ver onder. Ik kan je vertellen dat wij als EIB een tienjarige lening aan kunnen bieden voor een beetje meer dan 1 procent rente.’

Misschien tellen de leningen aan Turkije vanaf 2018 niet in hun geheel meer mee als hulp, zeker nog wel voor een belangrijk deel.

Een tunnel onder de Bosphorus

‘De EIB is dus eigenlijk een ontwikkelingsinstelling geworden’, zegt Huub Schele van Both ENDS. ‘Maar dan zonder de expertise die een ontwikkelingsspeler met zo een budget zou moeten hebben en dat is zorgelijk.’ Via het Belgische samenwerkingsverband Counter Balance houdt de non-profit organisatie Both ENDS de gangen van de Europese huisbank in de gaten.

De Marmaray tunnel is een project vol symboliek, waarbij de Aziatische en Europese zijde van Istanboel door een treintunnel zijn verbonden.

Wat Scheele dwars zit is dat de EIB niet genoeg expertise heeft om de projecten goed op ontwikkelingsimpact en daarmee duurzaamheid te monitoren. ‘Bovendien worden impactstudies die bijvoorbeeld de milieugevolgen van een project in kaart moeten brengen vaak door de opdrachtgever/uitvoerder zelf ondernomen.’

In Turkije is de EIB vooral actief met investeringen in microfinancieringen en grote infrastructuurprojecten. Juist die grote bouwprojecten liggen hier in Istanboel gevoelig. Sinds de Gezi-park protesten van twee jaar geleden keren de stadsbewoners zich geregeld tegen de betondrift van president Erdogan.

Een van die grote bouwoperaties is de Marmaray tunnel. Een project vol symboliek, waarbij de Aziatisch en Europese zijde van Istanboel door een treintunnel onder de Bosphorus zijn verbonden. In deze stad, waar altijd file staat en auto’s voortdurend toeteren, is je verplaatsen een uitdaging. Met een hulpinvestering van de EIB van 1,2 miljard euro brengt de tunnel nu reistijdverlichting voor duizenden forenzen. Ondertussen wordt naast de indrukwekkende Marmaray een tweede tunnel gebouwd waardoor straks ook auto’s onder de Bosphorus kunnen zoeven. Ook dat is een ontwikkelingshulpinvestering van de EIB, ter waarde van 265 miljoen euro.

‘Marmaray is een wat megalomaan project’, zegt stadsactivist Onur Akgül, ‘maar het moedigt wel gebruik van het openbaar vervoer aan, dus daar zijn wij alleen maar voor.’ Waar de milieubeweging zich meer zorgen om maakt is die tweede autotunnel, de Eurasia tunnel. Ook de Chamber of City Planners van Istanboel, een groep stedenbouwkundigen die de stad adviseert, heeft zich tegen het project gekeerd.

De Chamber of City Planners bracht in 2011 een rapport uit waarin ze de bouw van de Eurasia tunnel eigenlijk als overbodig bestempelen nu er een meer milieuvriendelijke Marmaray tunnel ligt. Het project heeft volgens stedenbouwkundigen negatieve milieugevolgen voor de groenzones van de stad, levert extra CO2-uitstoot en zou uiteindelijk alleen maar een stimulans zijn voor meer autogebruik.

Op zijn Chinees

De EIB laat weten alleen in projecten te investeren als alle Europese regels op het gebied van milieu en sociale impact in lijn zijn met EU-standaarden. ‘Wij investeren echt niet in alles, er zijn genoeg projecten in Istanboel waar wij nee tegen hebben gezegd omdat ze niet voldoen aan die criteria’, aldus de bank. In het geval van de Eurasia tunnel, toont een EIB impactstudie aan dat de investering geen zorgelijke gevolgen heeft voor de biodiversiteit van de stad.

De verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingsimpact van deze investeringen ligt bij bankiers en ingenieurs.

Toch zijn het vervolgens de ingenieurs van de EIB zelf die in de gaten blijven houden of het project ook volgens de afspraken wordt uitgevoerd. Daar komt bij dat de Europese Commissie wel meekijkt met de investeringsplannen van de EIB maar een investering niet tegen kan houden.

De situatie doet denken aan de kritiek die je van het Westen hoort als ze de Chinese hulp-activiteiten in Afrika becommentarieert; er worden grote sommen hulpgeld in infrastructuurprojecten geïnvesteerd die niet altijd onwikkelings-gericht zijn.

Nu blijkt dat Europa zelf ook niet vies is van deze “moderne” vorm van ontwikkelingshulp. Europese hulp loopt via (potentieel winstgevende) leningen ook naar mega-bouwprojecten. Net als bij de Chinezen ligt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingsimpact van deze investeringen bij bankiers en ingenieurs zonder hulpachtergrond. De grote vraag die alleen maar prangender wordt en verder onderzoek verdient: is dit nog duurzame hulp?

Deze reportage kwam tot stand met steun van het Fonds Pascal Decroos.