“‘Wat als Rusland lid was geweest van het Oostelijk Partnerschap van de EU?’

Volgende aflevering in de serie Uitbreiding 2.0. Vandaag zijn de regeringsleiders van Oekraïne, Georgië, Moldavië, Wit-Rusland, Armenië en Azerbeidzjan in Brussel voor de vijfde top van het Oostelijk Partnerschap. Ze ontmoeten de regeringsleiders van de 28 EU-lidstaten, en de leiders van de Europese Raad en de Europese Commissie. Voor het eerst vindt de top plaats in Brussel.

Dat is een duidelijk signaal van de EU aan de zes partnerlanden.

De “familiefoto” aan het einde van de vorige top van het Oostelijk Partnerschap van de EU in Riga in 2015.

© Secretariat of the Latvian Presidency of the Council of the European Union​

Weinig mensen kennen het Oostelijk Partnerschap, maar het was lange tijd hét platform waar het pad van de zes vermelde landen richting EU-lidmaatschap werd uitgestippeld. Het was één van de machtigste wapens van de EU in het verspreiden van geopolitieke invloed.

Via soft power – uitzicht bieden op lidmaatschap in ruil voor hervormingen in politieke bestuurssystemen en economie – gaf de EU vorm aan onze omgeving door de buren in het Oosten te vormen naar ons evenbeeld. Zo werden deze landen geïntegreerd in Europese markten. Met veel mogelijkheden voor de mondialisering onder de voorwaarden die de EU zelf stelde.

Maar in plaats van dat de EU zijn omgeving verandert, is de EU zelf veranderd. Sinds de vorige top van het Oostelijk Partnerschap in mei 2015 leven we in andere EU en wereld: Brexit, het Nederlandse Oekraïnereferendum, en Trump in de VS. En toch bereikte Oekraïne in 2017 de visumliberalisering en het Associatieakkoord.

Oekraïne en Georgië hebben begrepen dat lidmaatschap er de komende decennia niet in zit. Ze zetten in op andere vormen van integratie. Vandaag draait het om “deliverarables”.

Maar eensgezindheid over het nabuurschapsbeleid is er niet meer. De Commissie hinkt op één been verder, zonder het been van eensgezindheid onder de lidstaten. Ook over de te exporteren ideologie – vroeger was dat neoliberale hervorming – bestaat geen consensus meer. We hebben onze soft power verloren.

Past het Oostelijk Partnerschap zich aan aan die nieuwe realiteit?

De EU kan dan al geen lidmaatschap meer in het vooruitzicht stellen, als het geen andere perspectieven biedt, zullen we onze invloed in de regio helemaal verliezen. Daarom hoor je steeds vaker spreken over andere vormen van integratie en andere “unies”.

Link

Lees het MO*dossier ‘Het onomkeerbare pad van Oekraïne naar de EU?’

‘Er is geen kans om Oekraïne te integreren in de EU zoals die nu bestaat’, zei de Oekraïense journalist Sergiy Sydorenko me een paar maanden geleden in Kiev. ‘Zowel tegenstanders als voorstanders van lidmaatschap voor Oekraïne spreken anno 2017 nog altijd over het soort lidmaatschap zoals dat al dertig jaar bestaat.

‘Het Oostelijk Partnerschap moet hervormd worden: we moeten alleen verder werken met de landen die bereid zijn het Europese pad te volgen, en hen moeten we volledige duidelijkheid verschaffen. Uitbreiding naar het oosten is niet langer mogelijk volgens het gangbare uitbreidingsmodel.’

‘We moeten voor deze landen waar een meerderheid bestaat voor een vorm van aansluiting bij de EU een nieuw uitbreidingsmodel uitwerken.’

Dat besef begint nu stilaan door te dringen. Langzaam vindt het Oostelijk Partnerschap zichzelf opnieuw uit.

De regeringen van Oekraïne, Georgië en Moldavië – de drie landen die het meest gebrand zijn op een perspectief op EU-lidmaatschap en al Associatieakkoorden en visumvrijstelling hebben gekregen – hebben al lang begrepen dat lidmaatschap er de komende decennia niet in zit.

Er wordt ingezet op vier prioritaire domeinen: sterker bestuur, sterkere economie, sterkere verbindingen en sterkere samenleving.

Concreet betekent dat: decentralisatie van het bestuur, professionalisering van publieke administraties, anti-corruptie instituten, steun voor de private sector, vrijhandel, modernisering van transport en gasvoorziening, betere transportverbindingen met de EU, visumvrijstelling, uitgebreid Erasmus+ programma voor studenten, financiële steun voor de civiele maatschappij.

Dat heet in het EU-jargon “deliverables”. Het document Eastern Partnership – 20 deliverables for 2010 somt deze “deliverables” op.

Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, ontmoet de Oekraïense president Petro Porosjenko voor de top van het Oostelijke Partnerschap in Brussel op 24 november 2017

© Twitter Donald Tusk (@eucopresident)​

Elk land kan zijn eigen ambitie en snelheid kiezen. ‘Armenië, Azerbeidzjan en Wit-Rusland kunnen relaties met EU op maat uitwerken’, klinkt het in de verklaringen. Dit zijn ook de landen die nauwere banden hebben met Rusland.

In Oekraïne gaat de verandering snel omdat integratie met Rusland sterk afgeblokt is sinds de oorlog vanaf 2014. Voor de revolutie en de oorlog gebeurde 63% van de Oekraïense handel nog met Rusland en 10% met de EU. Nu is het al 42% met de EU. Oekraïne zal de komende jaren inzetten op de implementatie van het Associatieakkoord, en treedt zo toe tot de frontrunners met Georgië en Moldavië.

De frontrunners zullen geen lid van de EU worden, maar wel een select of vooraanstaand clubje worden binnen het Oostelijk Partnerschap. Daar zou dan een nieuwe naam aan gegeven kunnen worden om de engagementen van die landen te erkennen.

Deze aanpak blijft zich situeren binnen het paradigma van uitbreiding, ook al is het uitbreiding 2.0. Bovendien is het lang niet zeker dat het Oostelijk Partnerschap zijn oorspronkelijke rol vervult: de regio stabiliseren. Problemen tijdens processen binnen het Oostelijk Partnerschap hebben geleid tot het Oekraïense conflict dat het land juist gedestabiliseerd heeft.

‘De EU had Rusland in 2009 moeten vragen om lid te worden van het Oostelijk Partnerschap, maar de EU wilde Rusland losweken van de rest van de voormalige Sovjetunie.’

De Europese Commissie noemt dit een mythe en zegt dat het Oostelijk Partnerschap niet bedoeld was om Rusland te provoceren. Dat klopt, maar in Moskou wordt “zonder Rusland” al snel gezien als “tegen Rusland”. De vraag die nog maar zelden gesteld wordt: waarom is Rusland eigenlijk geen lid van het Oostelijk Partnerschap?

‘De EU had Rusland in 2009 moeten vragen om lid te worden van het Oostelijk Partnerschap, de structuur waarbinnen de EU samenwerkt met landen van de voormalige Sovjetunie’, zegt professor Nadia Alexandrova-Arbatova van de politieke denktank van de Russian Academy of Sciences.

Rusland weigerde van in het begin om samen te werken met het Europese Nabuurschapsbeleid, waar het Oostelijk Partnerschap vanaf 2009 deel van ging uitmaken. Maar in 2009 heeft de EU Rusland niet gevraagd of het alsnog wilde aansluiten bij het nieuwe partnerschap.

‘De echte reden ligt dieper: het Kremlin wist dat de EU Rusland wilde losweken van de rest van de voormalige Sovjetunie om te voorkomen dat het een nieuw machtsblok zou vormen. Dat komt als een boemerang in ons gezicht terug.’

Dat we het belangrijkste land van de voormalige Sovjetunie niet integreerden, werkt nu eerder conflict-bestendigend dan conflict-oplossend. En uiteraard kunnen we dan niet anders dan de landen aan onze oostrand ondersteunen als zij willen aansluiten op de EU.

Maar de vraag over de “erfzonde” moet gesteld worden. Alle Europeanen die sceptisch staan tegenover uitbreiding komen immers steeds meer terecht in een alliantie met die andere partij die niet wil dat de EU deze landen “binnenhaalt”: Rusland.

Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, ontmoet de Georgische premier Giorgi Kvirikashvili voor de top van het Oostelijke Partnerschap in Brussel op 24 november 2017

© Twitter Donald Tusk (@eucopresident)​

Als de EU lang genoeg volhoudt, als we de Russische annexatie van de Krim nooit aanvaarden en als Oekraïne blijft integreren in de Europese sfeer en we tegelijk de dialoog met Rusland aanhouden, dan zal Rusland uiteindelijk bijdraaien.

Dat insinueerde de Zweedse minister van Buitenlandse Zaken Margot Wallström tijdens een voorbereidend bezoek aan Georgië vorige week. Zij die dat denken, kennen de interne Russische dynamiek niet.

De Russische president Vladimir Poetin gebruikt het feit dat Rusland uitgesloten werd uit machtsorganen van de regio meer dan ooit om Russische invloed op militaire manieren te laten gelden: via bezetting van grondgebied in – niet toevallig – Oekraïne, Moldavië en Georgië.

De drie andere landen – Wit-Rusland, Armenië en Azerbeidzjan – hebben al een nauwere samenwerking met Rusland.

De Russische ambassadeur Vladimir Chizhov liet niet na deze landen daar aan te herinneren. ‘Wij hebben veel banden met de landen van het Oostelijk Partnerschap van de EU. Sommigen zijn lid van de Euraziatische Economische Unie en hebben dus verplichtingen binnen dat verband’, schreef hij op Twitter.

De enige regeringsleider die zijn kat - of zijn buitenlandminister - stuurt, is president Lukashenko van Wit-Rusland.

De Wit-Russische president Alexander Lukashenko was voor het eerst persoonlijk uitgenodigd om deel te nemen aan een top van het Oostelijk Partnerschap. Jarenlang weigerde de EU hem de toegang. Wit-Russische opposanten waren geschokt door de persoonlijke uitnodiging. Ze zijn bezorgd zijn dat het autoritaire regime van Lukashenko gelegitimeerd wordt.

Maar Lukashenko komt niet. Hij stuurt zijn buitenlandminister. De vijf andere landen worden wél vertegenwoordigd door hun regeringsleider. Van de zes landen staat Wit-Rusland het dichtst bij Rusland.

Armenië tekende kort voor de top van het Oostelijk Partnerschap van november 2013 een akkoord over een douane-unie met Rusland. Wit-Rusland was al lid van deze douane-unie. Beide landen werden uiteindelijk lid van de Euraziatische Economische Unie, een economische unie naar het model van de Europese Unie.

Een belangrijke pijler van de samenwerking binnen het Oostelijk Partnerschap is de financiële steun van de EU voor de civiele maatschappij in de zes partnerlanden, terwijl contacten tussen Europa en de Russische civiele maatschappij tegenwoordig in Rusland worden gezien als staatsondermijnend, als westerse pogingen om ook de bevolking los te weken van de Russische staat.

De Duitse Stefanie Schiffer richtte het EU-Russia Civil Society Forum op om te compenseren dat er geen structurele samenwerking kon ontstaan tussen de Russische civiele maatschappij en Europese instituten omdat Rusland had geweigerd om lid te worden van het Oostelijk Partnerschap (ze bedoelt het bredere Europese Nabuurschapsbeleid)​.

Met de beste bedoelingen organiseert zij nu contacten met Russische ngo’s, maar Russische organisaties die westerse financiering ontvangen worden juridisch gelabeld als “buitenlandse agenten” en op de staatstelevisie als “spionnen” en “verraders”. De Russische staatstelevisie maakte ook een sensationele montage van ontmoetingen tussen Schiffer en Russische ngo’s, alsof zij een complot smeedden om Rusland van onderuit te verzwakken.

Als Rusland wel in de officiële instituten van de EU geïntegreerd was geweest, was er dan ook een agressieve informatieoorlog geweest? Hadden Russische ngo’s dan méér ruimte gehad om te groeien? Zijn onze acties voor vrijheid mee verantwoordelijk voor een minder vrij Rusland en een meer instabiele regio?

Vijgen na Pasen. Maar wel een noodzakelijke reflectie om het Oostelijk Partnerschap - en het Europees-populistische en Russische verzet ertegen - goed te kunnen plaatsen zonder het kind daarom met het badwater weg te gooien.