Betaalt Afrika het gelag van de Europese CO2-grensbelasting?

De CO2-grensbelasting moet in de eerste plaats Europese bedrijven beschermen die op een groenere manier produceren dan hun concurrenten in het buitenland. Maar critici waarschuwen voor de onvoorziene gevolgen voor minder ontwikkelde economiën.

MO (CC BY-NC-ND 2.0)

De CO2-grensbelasting moet in de eerste plaats Europese bedrijven beschermen die op een groenere manier produceren dan hun concurrenten in het buitenland. Die kunnen vaak tegen lagere kosten produceren omdat ze niet hoeven te betalen voor hun CO2-uitstoot.

Maar critici waarschuwen voor de onvoorziene gevolgen. Zo kan het de handel verlammen met minder ontwikkelde economieën in Afrika, waardoor zij op hun beurt minder in staat zijn om hun uitstoot te verminderen.

Het Carbon Border Adjustment Mechanism?

De heffing heet in het jargon het Carbon Border Adjustment Mechanism, kortweg CBAM. Ze moet Europese bedrijven ervan weerhouden om hun vervuilende productie eenvoudigweg buiten de EU te verplaatsen, naar landen met lagere milieunormen om zo de Europese koolstofbelastingen te omzeilen.

De heffing zou niet alle producten omvatten, maar vooral gericht zijn op CO2-intensieve goederen zoals cement, ijzer, staal, aluminium, kunstmest en elektriciteit.

De maatregel is bedoeld om ervoor te zorgen dat de milieukosten van dergelijke goederen in hun prijs worden opgenomen. Dat is nu niet het geval, en volgens experts is dat een belangrijke reden waarom de uitstoot van klimaatverandering wereldwijd nog steeds toeneemt.

Hoe werkt het?

Tot nu toe hebben veel van de meest vervuilende industrieën “gratis emissierechten” gekregen onder de Europese emissiehandel (Emissions Trading System of ETS). Die waren bedoeld om ervoor te zorgen dat EU-producenten konden concurreren met importeurs met een hogere CO2-uitstoot.

‘Om de doelstellingen voor 2030 of 2050 te halen, moet het ETS worden aangescherpt en… CBAM is momenteel het enige haalbare alternatief.’

Ook moest het ETS vermijden dat de EU-productie naar het buitenland werd verplaatst, waar het klimaatbeleid minder streng is.

Maar om de klimaatdoelstellingen te halen moeten die gratis ETS-rechten geleidelijk worden afgebouwd. De nieuwe CO2-grensheffing moet ze vervangen en tegelijkertijd oneerlijke concurrentie van goedkopere invoer te vermijden.

‘Om de doelstellingen voor 2030 of 2050 te halen, moet het ETS worden aangescherpt en… CBAM is momenteel het enige haalbare alternatief’, zegt Sanna Markkanen, senior analist bij het Cambridge Institute voor Sustainability Leadership (CISL) aan de Britse Universiteit van Cambridge. Maar de grensbelasting is ‘verre van perfect’, voegt ze eraan toe.

Volgens het huidige voorstel zouden bedrijven die bepaalde CO2-intensieve producten in de EU importeren, koolstofcertificaten moeten kopen. Die zijn gelijk aan de koolstofprijs van dezelfde goederen die binnen het blok worden geproduceerd.

Een Indiaas staalbedrijf dat meer uitstoot dan een in Europa gevestigd bedrijf, zou bijvoorbeeld de EU-prijs per ton CO2 moeten betalen wanneer het naar Europa exporteert.

Zal dat succesvol blijken?

Volgens het voorstel zou de belasting gefaseerd worden ingevoerd over een periode van dertien jaar. Experts vragen zich of de uitstoot daardoor snel genoeg zal verminderen, en of het zelfs de uitstoot binnen de EU niet zou kunnen opdrijven.

Volgens modellen van Cambridge zou de EU waarschijnlijk een deel van de koolstofintensieve invoer vervangen door de binnenlandse productie van dezelfde goederen te verhogen.

‘Het lijkt een zeer, zeer protectionistische maatregel.’

Een ander twistpunt is waar het geld van de heffing naartoe gaat. De inkomsten van de CO2-heffing zouden worden gestort in het covid-19-herstelfonds van de EU. Dat betekent dus dat belastingen op de export van arme landen ten goede zou komen aan rijke Europese landen.

‘Op papier ziet het er gewoon fundamenteel oneerlijk uit’, zegt Markkanen.

Het gebruik van CBAM-belastinginkomsten voor het covid-19-herstelfonds kan volgens sommige analisten ook in strijd zijn met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

‘Het lijkt een zeer, zeer protectionistische maatregel’, zegt Chiara Putaturo, EU-adviseur ongelijkheid en belastingbeleid bij Oxfam.

Hoewel de maatregel een grote impact zou kunnen hebben op de handel met China, India en Turkije, is er veel kritiek op de mogelijke effecten op minder ontwikkelde landen.

Hoe kunnen ontwikkelingslanden worden getroffen?

Goederen uit minder ontwikkelde landen zijn goed voor slechts 0,1% van de Europese import. Maar een CO2-heffing kan grote gevolgen hebben voor landen die cement, ijzer, staal en aluminium naar Europa exporteren.

Dat zijn onder meer Afrikaanse landen als Mozambique, Ghana, Kameroen, Zimbabwe, Zambia en Nigeria.

Mozambique, waar 60 procent van de bevolking onder de armoedegrens leeft, stuurt meer dan de helft van zijn staal- en aluminiumexport naar de EU. Als er een CO2-grensbelasting wordt geheven op die export, zou het land 1,6 procent van zijn bruto binnenlands product kunnen verliezen, volgens de denktank Center for Global Development.

‘De verkeerde landen worden geviseerd.’

Dat zou de inkomsten die de overheid in klimaatactie kan steken verminderen, en ook leiden tot aanzienlijk banenverlies.

‘Wat we willen, is een eerlijke overgang’, vertelde Dimas Sinoa, een onderzoeker van het Mozambique Centrum voor Democratie en Ontwikkeling (CDD), in een videogesprek.

Hij zegt dat CBAM een goed hulpmiddel is, maar het moet worden aangepast in het licht van de potentieel verwoestende impact op lage-inkomenslanden. Daarom moeten er vrijstellingen komen, zegt hij. ‘De verkeerde landen worden geviseerd’.

Oxfam schat dat de armste 50% van de mensen ter wereld verantwoordelijk was voor slechts 7% van de historische uitstoot. De rijkste 10 procent daarentegen was tussen 1990 en 2015 verantwoordelijk was voor 50% van de totale CO2-uitstoot.

Hoe kunnen de pijnpunten worden verholpen?

Non-profitorganisaties als Oxfam willen twee dingen veranderd zien: een tijdelijke vrijstelling voor armere landen enerzijds en het gebruik van de inkomsten uit de heffing om minder ontwikkelde landen te steunen anderzijds. Dat standpunt wordt overigens grotendeels gesteund door het Europees Parlement.

Een ander voorgesteld alternatief zijn zogenaamde “klimaatclubs” van landen die de uitstoot proberen te verlagen, een idee van de kanselier van Duitsland, die momenteel aan het hoofd staat van de G7.

‘De inkomsten die worden gegenereerd door een CO2-grensbelasting zullen klein zijn.’

Leden van die klimaatclubs - waaronder ook armere landen kunnen vallen - zouden afspreken hoe de CO2-uitstoot moet worden gemeten. Dan zouden ze een minimumprijs voor de productie ervan overeenkomen en als groep besluiten over een mechanisme om de koolstofprijs gelijk te trekken.

Toch vraagt Markkanen zich af of de klimaatmaatregelen die nodig zijn om lid te worden van zo’n club wel haalbaar zijn in ontwikkelingslanden.

In ieder geval zegt ze dat de inkomsten die worden gegenereerd door een CO2-grensbelasting klein zullen zijn en in de loop van de tijd zullen afnemen, naarmate meer landen hun productie en energievoorziening vergroenen.

‘Als CBAM erin slaagt te bereiken wat het wilde doen, zal het zichzelf binnen het volgende decennium nutteloos maken’, zegt ze.

Dit artikel verscheen oorspronkelijk bij IPS-partner Thomson Reuters Foundation