De interventie in Afghanistan was zeer succesvol op korte termijn, maar slaagde er daarna niet in de staat op te bouwen die het Westen voor ogen stond. De blijvende strijd tegen opstandelingengroepen zorgde voor straffeloosheid aan de kant van de machthebbers, ondanks geweld tegen de bevolking, corruptie en drugshandel. Bovendien dreigen de westerse landen net nu hun hulp terug te schroeven.
Op 7 oktober 2001 begonnen Ameriaanse en Britse troepen aan de luchtaanvallen op Afghanistan. President George Bush omschreef het doe van die interventie als volgt: ‘Deze zorgvuldig gerichte acties zijn bedoeld om het gebruik van Afghanistan als terroristische uitvalsbasis te verstoren en de militaire capaciteiten van het talibanregime aan te vallen.’
Twee maanden later zaten westerse bondgenoten, de Verenigde Naties, buurlanden en Afghaanse militieleiders, die de strijd op de grond gevoerd hadden, samen in Bonn om de toekomst van het land uit te tekenen.
Een biljoen dollar, en de rekening loopt
Door de voortdurend groeiende opstand nam de omvang van het Afghaanse veiligheidsapparaat toe tot zo’n 350.000 mensen.
De interventie was in die korte tijd en door het onverwacht snelle succes veel ambitieuzer geworden. De conferentietekst van Bonn heeft het over ‘een eerste stap op weg naar een breed gedragen, gendergevoelige, multi-etnische en volledig representatieve regering’. Die maximale opdracht zou gerealiseerd worden met een minimale inzet van troepen, de fameuze light footprint.
De interventie in Afghanistan is sindsdien echter uitgegroeid tot een internationale militaire operatie met een bijzonder zware voetafdruk en een enorme factuur. In de zomer van 2011, op het hoogtepunt van president Obama’s poging om de oorlog te keren door plots een opvallende troepenvermeerdering te bevelen, waren er volgens de Navo 132.457 soldaten actief in Afghanistan, in het kader van de International Security Assistance Force (ISAF) die opereerde onder VN-mandaat maar onder Navo-bevel.
Daarnaast rekende het Amerikaanse leger op dat moment op minstens 140.000 privé-operatoren om het militaire werk te vervolledigen en te ondersteunen – en soms ook gewoon uit te besteden. Daarbij moeten ook nog eens de ongeveer 100.000 militairen geteld worden die in omliggende landen ondersteunende taken uitvoerden voor Operation Enduring Freedom / International Security Assistance Force én de 19.000 privé-bewakingsagenten die nodig waren om legerbasissen, kantoren van internationale instellingen en ngo’s te bewaken.
En uiteraard werd in de loop van de interventie een heel nieuw veiligheidsapparaat voor Afghanistan uitgebouwd. Door de voortdurend groeiende opstand nam ook de omvang van dat veiligheidsapparaat toe, zeker op het moment dat de Navo-landen beslisten om hun gevechtsoperatie in Afghanistan af te bouwen tegen eind 2014. Ter vergelijking: op het hoogtepunt van de oorlog van de jaren tachtig had het Sovjetleger net over de honderdduizend bezettingstroepen in Afghanistan.
Dertien jaar later werd de langste oorlog uit de geschiedenis van de Verenigde Staten “afgesloten”, al blijven er na 2014 zeker nog 10.000 soldaten en een onbekend aantal Special Forces in Afghanistan. Ook de 42 andere landen die het voorbije decennium deelnamen aan de ISAF hebben hun soldaten en materieel teruggehaald, al nemen een aantal ook na 2014 nog deel aan opleidings- en begeleidingsmissies voor de gewapende Afghaanse veiligheidsdiensten, die intussen zo’n 350.000 manschappen tellen. De geschatte jaarlijkse kost van dat leger bedraagt 4,1 miljard dollar jaar, een pak meer dan de volledige staatsinkomsten op jaarbasis.
Macht blijft onmacht
In 2014 vielen 22 procent meer burgerslachtoffers dan het jaar voordien: 3699 doden en 6849 gewonden.
Ondanks die enorme inzet van manschappen en middelen is de interventie er niet in geslaagd de volledige controle over het Afghaanse grondgebied te veroveren, en al zeker niet om de veiligheid van de inwoners te garanderen. In 2014 vielen zelfs 22 procent meer burgerslachtoffers dan het jaar voordien: 3699 doden en 6849 gewonden.
Eind 2013 schreef de Duitse onderzoeker Thomas Ruttig: ‘Volgens officiële Afghaanse bronnen staan slechts 5 van de 416 districtcentra onder permanente controle van de taliban, maar in vele andere reikt de greep van de regering niet veel verder dan het eigenlijke centrum. In het belangrijke Maiwand-district in het zuiden van het land (dat groter is dan het Groothertogdom Luxemburg) eindigt volgens de Wall Street Journal van 31 oktober 2013 de controle van de regering op twee kilometer van het centrum.
In andere belangrijke districten is de situatie vergelijkbaar, bijvoorbeeld in Charhdara in de provincie Kunduz, waar de Taliban eerder in 2010 vrijwel volledig verdreven waren. Sinds de bijkomende Amerikaanse troepen van de ‘surge’ het gebied verlaten hebben (de laatste Duitse soldaten verlieten Kunduz in oktober 2013), hebben de Taliban vrijwel het gehele gebied weer onder controle.’
Dat het bestuur door de regering Karzai –die van eind 2001 tot eind 2014 president was van Afghanistan– veel te wensen overliet op vlak van goed bestuur, transparantie en mensenrechten is een understatement. Human Rights Watch voegde aan de lange lijst klachten onlangs een nieuw rapport toe (Today We Shall All Die), over de blijvende impact van krijgsheren en straffeloosheid.
In een gesprek met MO* lichtte Patricia Gossman van HRW dat rapport toe: ‘Er is een soort tweede generatie krijgsheren ontstaan, rond de periode van de surge –de escalatie van de Amerikaanse troepeninzet na 2008. Bijna al deze figuren genieten ook grote faam omwille van hun strijd tegen de taliban. Dat geeft hen blijkbaar een vrijgeleide om heel wat andere zaken te doen waar de westerse landen in naam tegen zijn, maar waartegen ze zich in deze en vele andere gevallen niet verzetten.’
Een van de ontwikkelingen die het ontstaan van een nieuwe generatie lokale krijgsheren verklaart, is de counterinsurgency strategie van na 2008, waarin onder andere ook lokale politie-eenheden konden ontstaan die niet onder de formele afspraken van de nationale politie vielen. Gossman: ‘Generaal Petraeus was daar erg voorstander van, omdat hij het zag als het organiseren van de lokale gemeenschappen tegen de taliban. Maar in feite zorgt het voor een terugvallen op de oude patronage-structuren en heeft de internationale interventie deze lokale machtsstructuren via die milities erkend, gelegitimeerd en versterkt.’
Waarom laten westerse landen afpersing, foltering, standrechtelijke executies, betrokkenheid bij drughandel en andere criminele activiteiten door de milities van lokale potentaten toe?
Waarom laten westerse landen afpersing, foltering, standrechtelijke executies, betrokkenheid bij drughandel en andere criminele activiteiten door de milities van lokale potentaten toe? Gossman: ‘De houding van president Obama en zijn regering is in grote lijnen dezelfde als die van Bush: we hebben hen nodig. Dat argument heb ik trouwens ook van de Nederlandse regering gehoord. En vaak vreest men dat deze mannen méér problemen zullen veroorzaken als ze uit hun formele machtsposities gezet worden of wanneer ze vervolgd worden, dan wanneer ze deel uitmaken van de formele machtsstructuren.’ HRW vindt dat het na dertien jaar interventie de hoogste tijd is om een lijn in het Afghaanse zand te trekken en de straffeloosheid niet meer te aanvaarden.
Het veranderen van machtsstructuren door militaire interventie is sowieso een heel moeilijk proces, stelt ook Philip Münch vast in zijn onderzoek naar de impact in de provincies Kunduz en Badakhshan (Local Afghan Power Structures and the International Military Intervention, uit 2013). De “staat” is immers geen vaststaande realiteit waaraan geschroefd of getimmerd kan worden. Het is eerder ‘een veld van sociale relaties dat opgebouwd wordt door politieke actoren die strijden om de macht en meer in het bijzonder om hun regels te kunnen opleggen aan de samenleving als geheel’.
Daarom suggereert Münch dat een interventiemacht eerder de manier waarop groepen concurreren kan wijzigen dan de verhoudingen zelf te beïnvloeden. ‘In Afghanistan kon de interventie een beetje vrede afkopen’, maar de onderliggende sociale realiteiten blieven buiten schot.
Bergen geld, diepe dalen van armoede
Op het vlak van menselijke ontwikkeling is er de voorbije dertien jaar veel gebeurd. De investeringen in heropbouw en ontwikkeling zijn weliswaar véél kleiner gebleven dan de budgetten die vrijgemaakt werden voor militaire inzet –voor België was dat een verhouding van ongeveer 1 tegen 10, voor de VS was dat 1 tegen 16–, toch stond Afghanistan het voorbije decennium voortdurend in de top drie van hulpontvangende landen.
Expert Thomas Ruttig wijt de inefficiëntie van de geboden hulp voor een groot deel aan de militarisering ervan.
Volgens de International Crisis Group werd tussen 2001 en 2011 90 miljard dollar hulp toegezegd; daarvan werd 57 miljard effectief betaald en 29 miljard daarvan kwam terecht bij de ANSF (Afghan National Security Forces). Volgens Canadese bronnen kwam in dezelfde periode 42 miljard dollar hulp Afghanistan binnen. Het onafhankelijke Global Humanitarian Assistance zag tussen 2002 en 2009 26,7 miljard dollar hulp naar Afghanistan stromen en spreekt over toezeggingen voor een totaal van 62 miljard dollar voor 2002-2013.
Thomas Ruttig, co-directeur van het Afghanistan Analysts Network, maakte een jaar geleden de rekening op van de westerse aanwezigheid in Afghanistan. In Some things got better – How much got good? A review of 12 years of international intervention in Afghanistan, een evaluatie die ook verscheen als MO*paper, schrijft hij: ‘Volgens officiële bronnen kan 36 procent van de bevolking niet voldoen aan de basisbehoeften op het vlak van voedsel, kleding, drinkbaar water en huisvesting. Tussen 25 en 30 procent van de bevolking is ondervoed en komt niet aan de dagelijkse minimale hoeveelheid calorieën; meer dan 60 procent van de bevolking moet zich tevreden stellen met een eenzijdig dieet. Voor de kinderen is de situatie nog erger: 60 procent is ondervoed.’
‘Nog altijd volgens officiële bronnen heeft slechts 27 procent van de bevolking directe toegang tot veilig drinkwater en slechts 5 procent tot sanitair in de woning. In grote delen van het land bestaat enkel een overlevingseconomie. Velen kunnen enkel overleven dankzij de drugeconomie of spaargeld van familieleden die in het buitenland werken. De drugeconomie heeft naar schatting een waarde van 15 procent van de economie van Afghanistan en naar schatting 14 procent van de bevolking is erbij betrokken.’
Ruttig wijt de inefficiëntie van de geboden hulp voor een groot deel aan de militarisering ervan. ‘Hulporganisaties schatten dat er tot 2009 voor ongeveer 17 miljard dollar hulp is geleverd via de internationale troepenmacht; dat zou neerkomen op 65 procent van alle hulp voor wederopbouw en ontwikkeling. Van 2004 tot 2012 werd er via het Commander’s Emergency Response Program (CERP) van de Amerikaanse leiding van de provinciale wederopbouwteams ongeveer 1,5 miljard dollar uitgegeven. Volgens de International Crisis Group was dat meer dan het Afghaanse overheidsbudget voor gezondheidszorg en onderwijs.’
De koepel van hulporganisaties in Afghanistan, ACBAR, signaleerde de problemen met de vermenging van militaire strategie en humanitaire hulp al in 2010. ‘Inspanningen om de onderliggende oorzaken van armoede aan te pakken en de vernielingen door drie decennia van conflicten en wanorde ongedaan te maken, worden naar de zijlijn verwezen. Ontwikkelingsprojecten uitgevoerd met militaire middelen of via structuren die worden gedomineerd door militairen, worden dikwijls slecht uitgevoerd, zijn niet aangepast aan de situatie en er is niet voldoende betrokkenheid van de bevolking om de projecten te verduurzamen. Er is weinig bewijs dat deze aanpak tot stabiliteit leidt.’
Cijfers zijn symbolisch
Door de extreme armoede huwelijken mensen hun minderjarige dochters uit voor de bruidsschat of moeten kinderen werkend een steentje bijdragen.
Om de evaluatie van de westerse aanwezigheid in Afghanistan grondig te kunnen maken, zijn goede en betrouwbare cijfers nodig. In Afghanistan ontbreken die. Er zijn cijfers natuurlijk, maar door de wijd verbreide onveiligheid zitten er altijd grote marges van onzekerheid, omdat er veel geëxtrapoleerd moet worden. Bovendien is er de regering én de internationale militaire coalitie ook altijd veel aan gelegen geweest om de vooruitgang nog veel positiever voor te stellen dan ze op het terrein vaak was.
Een van de symbooldossiers waarin de Navo haar belang kon aantonen, was onderwijs -dat bij de val van de taliban zo goed als onbestaande was voor meisjes en ook voor jongens op een onvoorstelbaar laag peil stond. In de aanloop naar de grote Navo-top in Boekarest van begin april 2008 publiceerde de Navo Progress in Afghanistan, een brochure die een bijna rooskleurig portret van het land in opstand schetste.
‘Vijf jaar geleden gingen 900.000 kinderen naar school, vandaag zijn er 6,4 miljoen ingeschreven –waaronder anderhalf miljoen meisjes. Tweeduizend scholen werden de voorgaande jaren gebouwd of hersteld.’ In jaarrapport van de ISAF van 2009 spreekt de Navo al over meer dan 7 miljoen scholieren, waarvan meer dan twee miljoen meisjes, en ‘meer dan 3500 scholen die gebouwd werden’. Hoe betrouwbaar die cijfers zijn, weet niemand. Tijdens een gesprek in Brussel plaatste dr. Wadir Safi, een expert in internationaal recht en voormalig minister van burgerluchtvaart, in elk geval grote vraagtekens bij de kwaliteit van het onderwijs: ‘Die miljoenen kinderen uit de statistieken gaan elk twee of drie uur per dag naar school. En de leerkrachten die ze voor zich krijgen, zijn meestal jongeren die het ingangsexamen voor de universiteit niet gehaald hebben.’
Een ander paradepaardje is gezondheidszorg. In 2008 meldde de ISAF: ‘Zestien miljoen vaccinaties werden uitgevoerd, wat bijdraagt tot een daling van de kindersterfte met 26 procent tegenover 2002. Meer dan tachtig procent van de bevolking heeft toegang tot gezondheidszorg, tegenover acht procent onder de taliban.’ Een jaar later werd dat indrukwekkende resultaat nog opgetrokken tot 85 procent van de Afghanen die op dat moment toegang hadden tot het basispakket van gezondheidsdiensten. ‘Er is maar een probleem met dat cijfer, zeggen gezondheidswerkers in Afghanistan: het klopt niet.’ Dat schreef Aunohitha Mojumdar op 8 december 2010 in The Christian Science Monitor.
‘Het is niet moeilijk om de onwaarschijnlijkheid ervan in te zien, want als het waar was dat 85 procent van de Afghanen toegang hadden tot gezondheidszorg, dan zou het land het beter doen dan elk ander land in de regio, en dat na drie decennia van bijna onafgebroken oorlog.’ De journaliste trok even na waar de opgeblazen claim vandaan kwam en kreeg op het ministerie van Gezondheidszorg te horen dat het om een misverstand ging. In feite zou er moeten staan dat in 85 procent van de districten in Afghanistan ten minste één basisgezondheidsvoorziening voorhanden is.
Voeg daar de slechte wegen, de beperkingen op vlak van openbaar vervoer en de veralgemeende onveiligheid aan toe en het is duidelijk dat er niet veel overblijft van de bewuste 85 procent bereik. ‘Het is alsof je zou zeggen dat honderd procent van de Amerikanen toegang hebben tot gezondheidszorg omdat er in elke staat een ziekenhuis is, besloot Mojumdar.
Jean Lieby, Chief of Child Protection van Unicef in Afghanistan, bevestigde tijdens een interview vorige week dat er voor ‘onderwijs en gezondheid enorme uitdagingen blijven in Afghanistan.’ In de komende jaren moet er meer ingezet worden op gedragsverandering, zegt Lieby. ‘Kindhuwelijken en kinderarbeid blijven te veel voorkomen. Al wordt dat natuurlijk wel verklaard door de extreme armoede waarin mensen leven en die hen ertoe brengt hun minderjarige dochters uit te huwelijken voor de bruidsschat of hun kinderen van school te halen zodat ze werkend een steentje kunnen bijdragen tot het magere gezinsinkomen. Het is dezelfde armoede die families ertoe drijft om hun jongeren op migratie uit te sturen.’
Jean Lieby was in Brussel om bij diverse donoren aan te dringen op blijvend engagement. ‘Na drie decennia conflict mag het vertrek van ISAF niet betekenen dat we Afghanistan vergeten. Dat is een reëel gevaar, zeker nu de gebeurtenissen in Syrië en Irak alle aandacht opeisen. Het echte werk begint nu en zal decennia duren. Er moet aan heropbouw gedaan worden, niet alleen in de fysieke of materiële betekenis, maar ook door mensen op te leiden, door mensen bewust te maken van de internationale context en afspraken. Er is nood aan een langetermijnsolidariteit.’
Land zonder grenzen
De grootste “grensoverschrijdende” impact is vooral vast te stellen in relatie met Pakistan.
De oorlog, opstand en interventie in Afghanistan hebben grote impact in de buurlanden. De banden tussen Afghaanse conflicten en regionale geschiedenissen hebben een lange geschiedenis en kwamen tot een hoogtepunt in de strijd tegen de communistische regering en de Sovjetbezetting in de jaren tachtig. Het is overigens tweerichtingsverkeer: buurlanden als Pakistan en Iran, maar ook Saoedi-Arabië, Rusland en de Verenigde Staten maken gebruik van diverse fracties om hun nationale belangen veilig te stellen, maar die fracties gebruiken dan weer de bereidheid van buitenlandse machten om hun eigen oorlogseconomie te laten draaien.
De grootste “grensoverschrijdende” impact is vooral vast te stellen in relatie met Pakistan. Dat land heeft ook een lange geschiedenis van bemoeienissen met de interne strijd in Afghanistan en was in de jaren negentig een van de drie landen die het talibanregime (1996-2001) officieel erkende. Na de omverwerping van de talibanregering eind 2001 verdwenen de kopstukken –en heel wat voetvolk– van zowel de taliban als van Al Qaeda over de grens naar de tribale gebieden in Pakistan. Die grens wordt niet erkend door de Afghaanse overheid en de tribale gebieden zijn ook een nalatenschap van de Britse kolonisatie. In de bergachtige en ontoegankelijke grensregio’s mengden de restanten van Afghaanse en internationale islamisten zich met lokale groepen die zich in de loop der jaren vooral tegen de regering van Pakistan gingen richten.
‘De VS vielen Afghanistan aan en de mensen die we samen getraind, gefinancierd en bewapend hadden, werden over de grens geduwd in onze tribale gebieden, waar ze uitgroeiden tot een bedreiging voor Pakistan zelf’, zei Pakistans buitenlandminister Sartaj Aziz vorig jaar tijdens een interview met MO*.
Sartaj Aziz: ‘Volgens mij is het best haalbare scenario voor 2015 een status quo, met een nieuwe regering en een gelokaliseerde opstand’
Op onze vraag wat hij verwachtte dat er zou gebeuren na de terugtrekking van de internationale troepen in 2014, antwoordde Sartaj Aziz: ‘Er zijn twee extreme scenario’s: een grote nationale verzoening tussen overheid en opstandelingen, of een grootschalige oorlog tussen beide partijen. Ik verwacht geen van beide. Misschien kunnen er formele gesprekken tussen de taliban en de regering starten na de verkiezingen, maar ik denk niet dat dat zal leiden tot een grote verzoening.’
‘Anderzijds hebben de opstandelingen niet de middelen om tot een echte oorlog te komen tegen een regeringsleger van 350.000 soldaten, dat hopelijk nog van internationale luchtsteun zal kunnen genieten. Volgens mij is het best haalbare scenario voor 2015 een status quo, met een nieuwe regering en een gelokaliseerde opstand, in afwachting van het moment waarop echte gesprekken en verzoening mogelijk worden.’
Volgens Aziz heeft de Pakistaanse overheid haar Afghaanse collega’s ook aangeraden om zich ‘flexibeler op te stellen en de taliban zaken aan te bieden die ze op het slagveld niet kunnen krijgen.’ Zoals? ‘Een aantal niet-verkozen posities, zoals magistraten en gouverneurs in een aantal provincies. Op die manier worden ze belanghebbende in de Afghaanse staat. Voor een regering van nationale eenheid is het te vroeg. Er zijn nog niet eens formele gesprekken opgestart.’