VS versus China: dit is het gevecht om de nieuwe wereldorde

VS-president Donald Trump ging in 2017 op bezoek bij President Xi Jinping, tijdens een toer in de Verboden Stad in Peking. Sindsdien zijn de spanningen tussen VS en China alleen maar gegroeid.

Shealah Craighead (Official White House Photo)

Wordt 2019 het jaar waarin de op de regels gebaseerde wereldhandel op de klippen loopt? Als er voor 11 december van dit jaar geen oplossing komt voor de onenigheden in de Wereldhandelsorganisatie (WTO), is die kans groot.

De voorbije 25 jaar was vrijhandel vanzelfsprekend, en economieën raakten steeds meer vervlochten door globale handel en investeringen. De groeiende spanningen tussen China en de VS kunnen er nu voor zorgen dat het grote ontrafelen van de globalisering begint.

Is vrije wereldhandel houdbaar met zo’n diverse landen als China en de VS? De handelsoorlog wordt een belangrijk gespreksthema dit weekend op de G20-top in Japan (waar ook president Trump én Xi Jinping elkaar onder vier ogen zullen spreken). Andere landen zullen de twee kemphanen zoveel mogelijk aanmoedigen om hun handelsoorlog stop te zetten, want er staat veel op het spel.

Voor het eerst worden stappen gezet om de globalisering een halt toe te roepen.

Dat de wereldeconomie, de globalisering, in tweeën begint te scheuren, is een mogelijkheid. Wat dan? Misschien is dit het tijdsgewricht waarop er twee internetten ontstaan, en twee technologiesystemen: een Chinees en een westers. Evolueren we terug naar twee aparte economische systemen, met een IJzeren Gordijn ertussen?

Het is de eerste keer sinds 1989 dat er stappen gezet worden om de globalisering effectief een halt toe te roepen, te beginnen met Amerikaanse stappen om beschotten op te trekken tussen de VS en China. Voor het eerst sinds het einde van de Koude Oorlog staat een nieuwe geopolitieke wereldorde (verdeeld in twee blokken) op het spel.

Hoe die wereldorde eruit zal zien, is allesbehalve duidelijk. Kan je dan nog een Huawei-smartphone bestellen in Europa? Moeten Europese autoconstructeurs dan fabrieken gaan sluiten omdat Chinezen geen Ford of Volkswagen meer kunnen kopen? Het kan: er zijn zeker in de VS krachten die daar op aansturen.

Onderdelen hamsteren bij Huawei

De spanning in de technologiewereld loopt in elk geval hoog op sinds Trump het misschien wel gekendste Chinese bedrijf Huawei op de Entity List heeft geplaatst. Daardoor moeten Amerikaanse bedrijven een speciale licentie krijgen om nog te kunnen leveren aan Huawei. China van zijn kant heeft ook al een lijst van onbetrouwbare bedrijven aangekondigd. Daardoor worden vele buitenlandse bedrijven onzeker of zij op die lijst gaan terechtkomen.

‘Ik hoor van mijn Chinese vrienden dat Europese bedrijven terughoudender zijn geworden om in te gaan op gesprekken over participaties of overnames’, zegt Pascal Coppens, sinoloog en technologie-ondernemer (lees hier ook een uitgebreid interview). De EU heeft overigens recent een screeningsmechanisme voor investeringen ingesteld dat buitenlandse – lees: vooral Chinese — overnames onderzoekt en er een advies over formuleert. De druk op de Amerikaanse bedrijven om op te letten bij het smeden van banden met Chinese bedrijven, is uiteraard nog heel wat groter.

Chinese bedrijven hebben zich voorbereid op een totale exportban en een buffer aangelegd van producten die ze zelf niet kunnen maken.

Huawei mag dan wel de mondiale koploper zijn inzake 5G, het blijft nog op heel wat gebieden technologisch afhankelijk tegenover het Westen. Voor onderdelen, voor onderdelen van onderdelen, of voor instrumenten om bepaalde onderdelen te ontwerpen die op dit moment alleen in westerse landen gemaakt worden. Kennelijk ontstaat er een lacune in de toeleveringsketen van Huawei, en dat verklaart waarom het bedrijf zijn export naar bepaalde landen met twintig, dertig of meer procent zag dalen de voorbije maanden.

‘Huawei en andere bedrijven hebben zich hier op voorbereid en een buffer aangelegd van gevoelige producten die ze zelf niet kunnen maken’, zegt Coppens. ‘Dat kan hen misschien wel een jaar of twee jaar verder helpen, als er een totale exportban komt.’

Chinese chips

‘De hoop van sommigen is dat Ericsson of Nokia Huawei, dankzij die exportban, technologisch kunnen voorbijsteken. In het geval van een aanhoudende exportban zal Huawei bijvoorbeeld gedwongen worden om zo snel mogelijk eigen, Chinese chips te maken. Dan hebben ze ons binnen de vijf jaar helemaal niet meer nodig.’ Als je Chinese bedrijven afsnijdt van Westerse producenten, zet je Chinese bedrijven ertoe aan om sneller zelf te innoveren.

Ook Google heeft al gewaarschuwd dat zo’n exportban misschien wel contraproductief uitpakt, ook op het gebied van de veiligheid. Als Huawei niet langer gebruik kan maken van delen van Android, het besturingssysteem van Google voor zijn mobiele telefoons, zal het een eigen Chinees besturingssysteem ontwikkelen. Dat zal volgens Google meer gevoelig zijn voor hacking dan Android.

Is het ook fysiek mogelijk om de bestaande vervlechting tussen de westerse en Chinese economieën af te bouwen? Zegt een Europese diplomaat: ‘Ik sprak onlangs met grote leveranciers uit Taiwan. Die bevestigden ons dat je niet zomaar in een handomdraai de productie van mobiele telefoons in China, waarin honderdduizenden mensen werken, kunt verplaatsen naar een ander land. Of neem Ford of Volkswagen: voor hen is China nu de grootste afzetmarkt. Verdwijnt dat dan op slag?’

Het maakt meteen duidelijk dat het scenario van een nieuw IJzeren Gordijn enorme economische gevolgen zou hebben.

‘Over en out’ in de WTO-beroepskamer

Een andere frontlijn van de deglobalisering en de oplopende geopolitieke spanningen is de Wereldhandelsorganisatie in de Zwitserse stad Genève. Sinds het aantreden van de regering Trump weigeren de VS nog nieuwe rechters te benoemen in de beroepskamer van de WTO, waar internationale handelsgeschillen worden beslecht. Omdat rechters maar voor drie jaar benoemd worden, is het gebruikelijke aantal van zeven beroepsrechters intussen gereduceerd tot drie rechters door de Amerikaanse boycot.

Op 11 december zal er maar één enkele rechter meer overblijven. ‘Dan kan er gewoon niet meer gewerkt worden, want ieder panel bestaat uit drie rechters, en is het dus op dat moment over and out’, erkent Keith Rockwell, woordvoerder van de WTO.

Als de beroepskamer wegvalt, wordt de WTO een zwakkere, meer tandeloze organisatie. Dan komt er meer ruimte voor de rauwe macht

De WTO was tot nu toe een van meest slagkrachtige internationale organisaties omdat ze er vrij goed in slaagt om de gemaakte handelsafspraken te doen naleven. Dat lukt juist omdat er een beroepsmogelijkheid voorzien is in de WTO. Dat is het zogenaamde Appellate Body of de beroepskamer, waar telkens drie internationale rechters, afkomstig uit verschillende regio’s, uitspraken in beroep doen over de juistheid van een beslissing in eerste aanleg.

‘Die beroepsmogelijkheid geeft de uitspraken van de WTO een meer bindend karakter,’ bevestigt Keith Rockwell. Als dat wegvalt, wordt de WTO een zwakkere, meer tandeloze organisatie die haar regels minder kan doen naleven. Daardoor zal er meer ruimte komen voor de rauwe macht tussen landen.

Er bestaat intussen enige wanhoop over de vraag of men er nog uitkomt met de VS. ‘We krijgen geen beweging in de gesprekken met de VS,’ zegt een Europese diplomaat in Genève. ‘Tot nader order gaat de winkel hier dicht op 11 december. We deden al tal van voorstellen aan de VS, maar ze geven niet thuis. Willen ze een aantal zaken veranderen aan het systeem van de beroepskamer, of willen ze het gewoon weg? Daar krijgen we geen klaarheid over. De beroepskamer heeft gedwaald, vinden ze. Als we dan zeggen: “Laat ons de problemen oplossen”, krijgen we geen reactie. Het is moeilijk om stomme heren te dienen.’

Shealah Craighead, Official White House Photo

VS willen handelsregels à la carte

De discussie over de beroepskamer zit muurvast, en daarom werkt men intussen aan een alternatief om de werking toch overeind te houden. ‘We proberen nu per koppel landen – de EU en Rusland, de EU en Canada — af te spreken dat we tijdelijk onder ons een systeem van beroep, een internationale arbitrage, tot stand brengen zonder de VS’, legt de Europese diplomaat uit.

De VS zeggen dat een multilaterale aanpak van handelskwesties goed is, maar dat het niet volstaat om het probleem China aan te pakken. ‘Wat ze blijkbaar willen, is een WTO à la carte. Een WTO waarvan ze sommige beslissingen aanvaarden, en andere niet, vooral als ze met China te maken hebben. Dat gaat natuurlijk niet. Ze zien het succes van China als het bewijs dat de WTO niet werkt’, zegt een andere westerse diplomaat in Genève.

In het WTO-verdrag zit de impliciete gedachte dat de deelnemende landen vrijemarkt-economieën zijn, geen staatsgestuurde

De Amerikaanse vertegenwoordigers in Genève beweren dat ze de Appellate Body altijd als een experiment hebben gezien. ‘Ze hebben de WTO altijd als een commercieel contract opgevat, niet als internationale rechtspraak. Daar zijn ze tegen gekant’, aldus nog de westerse diplomaat. ‘Als je de Amerikaanse ambassadeur bij de WTO bezig hoort, krijg je de stellige indruk dat het experiment met de Appellate Body over is.’

Markt versus staat

Het WTO-conflict stond in de sterren geschreven, omdat handel landen in heel nauw contact met elkaar brengt, ook landen die heel anders functioneren. Maar het Westen had dit soort conflict niet verwacht toen het in 1994 de WTO-verdragen ondertekende. Een insider zegt: ‘Impliciet in het WTO-verdrag – en dat was ook al zo bij zijn voorganger, de GATT — zit de gedachte dat de deelnemende landen vrijemarkteconomieën zijn. Maar dat waren impliciete verwachtingen, niet iets dat je kan afdwingen op basis van de ondertekende akkoorden.’

China is een land met ander economisch systeem dan veel westerse landen, met een veel grotere rol voor de overheid. De vraag is hoe je een eerlijk speelveld kan creëren tussen Chinese bedrijven en bedrijven die in een meer marktgestuurd systeem werken.

‘Er is de indruk dat het voor de haviken in de VS nooit genoeg is. Ze vinden dat China te groot is en sturen aan op een totale breuk’

Zegt de Europese diplomaat: ‘Met Japan, de EU en de VS werken we daar aan. We onderzoeken hoe we de regels zo kunnen veranderen dat we kunnen co-existeren met landen als China, Vietnam of Rusland waar staatsbedrijven en de staat een veel grotere rol spelen in de economie. We zijn nieuwe regels hierover op papier aan het zetten en willen daarover in gesprek gaan met China.’ De discussie gaat erover welke regels de wereldhandel moeten besturen.

‘Toch bestaat de indruk dat het voor de haviken in de VS nooit genoeg zal zijn. Dat die vinden dat China te groot is en aansturen op een totale breuk: China isoleren met een nieuw IJzeren Gordijn.’ In dat geval wil de huidige supermacht de opgang van een nieuw opkomende macht tegenwerken.

De EU wil werken aan een aanpassing van de WTO aan een wereld met zeer diverse spelers, maar het is voor hen in Genève niet altijd duidelijk of de VS dat ook wil, dan wel of ze gewoon de opgang van China willen tegenwerken. De Chinezen van hun kant vinden dat het, hoe dan ook, niet aan anderen is om hen te zeggen hoe ze hun land en hun bestuur moeten organiseren.

Als de WTO invloed verliest, verliezen ook ontwikkelingslanden impact

Vertegenwoordigers van de EU wijzen op de gevolgen van het isoleren van China. ‘Als we handel drijven met China of er investeren, is dat niet voor hun mooie ogen, maar omdat we er baat bij hebben. Ze dragen bij tot de globale efficiëntie in de wereld. Als we ons daarvan afsnijden, zal de wereldeconomie trager groeien. Een echte isolatie zal er ook toe leiden dat sommige investeringen verloren zijn: je hebt dan een fabriek in China die je niet meer kan gebruiken om te produceren voor het Westen.’

‘Let’s start the boxing match’

Wat velen zal verrassen: als de WTO zijn invloed verliest, verliezen ook de ontwikkelingslanden aan impact. Want handelsafspraken zullen dan meer gebeuren op bilaterale basis. Dat is waar de VS op aansturen, omdat ze dan hun overwicht weer meer kunnen laten doorwegen.

Zegt de westerse diplomaat: ‘Toen ik hier kwam werken, keek ik vrij kritisch naar de WTO. Maar vrij snel kreeg ik door dat de WTO zo slecht nog niet is voor de ontwikkelingslanden. Door de consensusregel – alle leden van de WTO moeten akkoord gaan — kunnen ze immers heel veel tegenhouden.’

Ontwikkelingslanden genieten ook bepaalde voordelen in de WTO. Ze krijgen bijvoorbeeld meer tijd om sommige afspraken door te voeren. Momenteel is bij de WTO juist daarom een strijd bezig over de definitie van wat een ontwikkelingsland is. WTO-woordvoerder Rockwell: ‘De VS willen dat leden van de OESO, van de G20 (de twintig belangrijkste economieën, red.) en landen die meer dan een half procent van de globale export voor hun rekening nemen, geen ontwikkelingsland meer kunnen zijn.’

Dat zou betekenen dat China, India of Indonesië het statuut van ontwikkelingsland niet langer kunnen claimen. ‘Daar valt veel voor te zeggen,’ aldus een westerse diplomaat. ‘Maar de VS pakken dat zo agressief aan dat ze meer tegenstand uitlokken dan nodig. Onlangs begonnen ze een vergadering over deze kwestie met de zin “Let’s start the boxing match”. Dat is contraproductief.’

Stappen naar deglobalisering

De oplopende spanningen vertalen zich ook in de globale cijfers over handel en investeringen.

Tussen 1990 en 2008 lag de groei van de wereldhandel hoger dan de economische groei – dat maakte van de internationale handel ook een motor van economische groei. Dat is nu niet meer het geval. De WTO stelde vast dat 2018 opnieuw een jaar was waarin de handel slechts even snel groeide als de economie zelf: drie procent.

Voor dit jaar verwacht de WTO dat de wereldhandel maar 2,7 procent zal groeien. Directeur-generaal Azevedo van de WTO schrijft dit vooral op het conto van de geopolitieke spanningen.

16 jaar geleden was 1 op de 10 investeringsmaatregelen beperkend. Vorig jaar was dat al 1 op de 3

De wereldwijde buitenlandse investeringen liepen volgens het Wereld Investeringsrapport 2018 van de Verenigde Naties in 2018 verder terug, een daling met dertien procent in vergelijking met 2017.

Een Europese diplomaat: ‘Bedrijven zijn ook al wat minder aan het investeren in China. Dat is begrijpelijk. Waarom zou je het risico lopen daar nu te investeren als je de kans bestaat dat je later in de problemen komt met die productievestiging. Je weet gewoon niet wat de volgende zet wordt van het Witte Huis.’ Toch trok China in 2018 volgens het Wereld Investeringsrapport maar liefst 139 miljard dollar aan buitenlandse investeringen, een record.

Het beleid ten aanzien van buitenlandse investeringen is de voorbije jaren restrictiever geworden. Waar zestien jaar geleden maar een op de tien investeringsmaatregelen beperkend was, was het vorig jaar al een op de drie. De meeste van die maatregelen werden genomen in de rijke landen (21 van de 30).

Ook wat betreft handel worden meer protectionistische maatregelen genomen. Intussen heffen de VS en China al invoerheffingen op de helft van elkaars uitvoer. En er is al mee gedreigd om ook de andere helft met invoerheffingen te gaan belasten. De grote vraag is of Xi en Trump in hun tête-à-tête, eind deze week op de G20-top in Japan, een verdere escalatie kunnen voorkomen.