Op 18 maart bestaat het EU-Turkije-vluchtelingenakkoord één jaar. Een leuke verjaardag belooft het niet te worden. Europa komt de eigen beloften om vluchtelingen te hervestigen niet na, dus zitten vluchtelingen in een winters en koud limbo in Griekenland en Italië. En Turkije is boos omdat het zich de visumliberalisering voor zijn burgers door de neus geboord ziet.
In 2015 kwamen een miljoen vluchtelingen, grotendeels Syriërs, via de Middellandse Zee illegaal Europa binnen. 850.000 mensen kwamen uit Turkije naar de Griekse eilanden, via een van de dodelijkste migratieroutes ter wereld: de oostelijke Egeïsche Zee. Liefst 3771 mensen stierven in hun poging Europa te bereiken.
In een bijzonder woelige periode zetten op 18 maart 2016 de Europese Unie en Turkije hun handtekening onder een internationaal vluchtelingenakkoord. Het EU-Turkije-akkoord moest een einde maken aan de gevaarlijke en illegale oversteek vanuit Turkije, mensen laten terugkeren naar Turkije en zou de smokkelaars in de geldbuidel treffen. Europa zou Ankara helpen om de opvang van 2,8 miljoen Syrische en een half miljoen Iraakse vluchtelingen in goede banen te leiden.
Het akkoord van het “1:1-principe”
Volgens het EU-Turkije-akkoord moeten bepaalde categorieën mensen die illegaal via Turkije de Griekse eilanden bereikten teruggestuurd worden naar Turkije. Het gaat dan over mensen die geen asiel aanvragen in Griekenland of wier aanvraag niet ontvankelijk werd verklaard. Turkije verbond zich ertoe de nodige stappen te doen om de grenzen te bewaken en te voorkomen dat mensen aan boord van boten richting Europa raken. In ruil beloofde Europa om één Syrische vluchteling uit Turkije te hervestigen voor elke Syrische vluchteling die van Griekenland naar Turkije wordt gestuurd. Europa beloofde ook financiële steun van 6 miljard euro om het Turkse asielsysteem te ondersteunen, zou vanaf juni 2016 zorgen dat Turken visumvrij naar de Schengenzone konden komen en beloofde om de EU-toetredingsgesprekken met Turkije nieuw leven in te blazen.
Maar het akkoord beloofde, nog voor het getekend werd, de geschiedenis in te gaan als “controversieel en paradoxaal”. De critici op de rechterflank spreken van een duivelspact met Turkije, de linkerzijde noemt het ‘een Fort-Europa-akkoord waarbij de rechten van mensen op de vlucht direct van de helling worden geduwd’. De verdedigers zelf vinden het akkoord het best mogelijke antwoord op de vluchtelingencrisis, een pragmatische “middenkeuze” zeg maar, in een politiek zeer verdeeld Europa. De vluchtelingencrisis zette immers twee Europese polen tegenover elkaar: pleitbezorgers van de Europese vluchtelingenconventie van Genève versus nationale grenswachters die hun deuren gesloten willen houden voor vluchtelingen.
Voor de Hongaarse premier Viktor Orbán was het akkoord ‘een illusie’. Brussel doet een belofte aan de Turken die we niet kunnen of zelfs willen houden, vond hij. De Hongaar dreigde met een nationaal referendum om het Europese opgelegde quotasysteem om vluchtelingen te relokaliseren, waarbij het volk “nee” zou stemmen.
Orbáns toenmalige Bulgaarse collega Borisov vond dat het akkoord niet ver genoeg ging. De kritiek was dat er enkel gekeken werd naar de Egeïsche Zee. De Bulgaren vreesden dat de routes zich, via de Zwarte Zee, naar hun land zouden verleggen. En in Frankrijk liep François Hollande, die de hete adem van een rijzend Front National in zijn nek voelde en Calais in zijn maag gesplitst kreeg, ook niet warm voor het idee om vluchtelingen over de lidstaten te verdelen. Hollande liet weten een migratiestop in te lassen. Een soortgelijke reactie kwam uit Oostenrijk, waar de regering onder druk stond van de extreem-rechtse vrijheidspartij FPÖ. En ook Cyprus en Spanje verzetten zich, om diverse redenen, tegen het akkoord.
Rubberboot met vluchtelingen komt vanuit Turkije aan in Kos.
IFRC (CC BY-NC-ND 2.0)
Succes versus context
Het akkoord leek oorspronkelijk nochtans aan te slaan, althans uit Europees politiek oogpunt. Al in de eerste maand nadat Europa en Turkije getekend hadden, daalde het aantal oversteken via de Egeïsche Zee drastisch. De tegenstanders leken tot inkeer gekomen. Zo maakte Viktor Orbán een onverwachte U-bocht. ‘Het akkoord is beslist nodig’, zei Orbán in mei in een interview met de Turkse krant Hürriyet. ‘Het is de enige werkbare manier om de instroom van vluchtelingen tegen te houden.’ Volgens Echo, het humanitaire agentschap van de EU, was in januari 2017 bijna 75 procent van de beloofde eerste 3 miljard euro voor 2016-2017 gestort, zowel voor humanitaire als niet-humanitaire assistentie.
Maar een aantal onverwachte gebeurtenissen in 2016 pookten het antimigratiedenken in Europa verder op. Europa werd geteisterd door een aantal aanslagen, onder meer in Brussel, Nice, München en Berlijn: koren op de molen van extreem-rechtse xenofobe politieke partijen, die met een beschuldigende vinger wezen naar “te veel immigranten”.
Op 23 juni spraken de Britten zich in een historisch referendum uit voor de Brexit: weg met Europa dus en weg met ongewenste migratie van het vasteland.
Op 15 juli werd Istanboel opgeschrikt door een bloedige couppoging, waarna president Erdogan de algemene noodtoestand uitriep en binnen het kader van terreurbestrijding de mensenrechten aan banden legde. Hongarije liet kort daarna weten dat de plannen in de steigers staan voor een massief hek aan zijn grens met Servië, als verdere uitbouw van de bestaande hekken van einde 2015.
Intussen gingen beelden van de ontruiming van Calais de wereld rond, en op de overvolle Griekse eilanden zaten vluchtelingen vast in een politiek steekspel over hun asielaanvragen. Op de nog “open” zeeroute naar Italië, dat nu ook snel volloopt, kwamen vorig jaar 5083 mensen om, een nieuw triest record. Bovendien blijkt, zegt Amnesty International, uit rapporten van Interpol en Europol dat de mensensmokkelindustrie geen verliezen boekte maar winst, als gevolg van strengere grenscontroles.
Vluchtelingen op het eiland Lesbos
IFRC (CC BY-NC-ND 2.0)
Europa komt beloften niet na
Naast de “wincijfers” van het akkoord is er een andere realiteit: Europa blijft in gebreke. De mediabeelden van onderkoelde vluchtelingen in de Griekse winter spreken boekdelen. Een jaar na het akkoord zitten 62.000 vluchtelingen vast in Griekenland, eindeloos wachtend op een eerste intakegesprek in het kader van relocatie naar een andere Europese lidstaat.
Een jaar na het akkoord zitten 62.000 vluchtelingen vast in Griekenland.
Europa slaagt er immers niet in om zijn eigen afspraken na te komen en vluchtelingen uit Griekenland over te nemen. Van de beloofde 63.302 relocaties uit Griekenland voerde de EU er 7919 uit, januari 2017 nog meegeteld. Ook de cijfers van relocatie uit Italië en hervestiging uit Turkije zijn beschamend (zie onderaan “Opvallende feiten”).
‘In Turkije gaat het niet over tienduizenden maar over miljoenen vluchtelingen’, zegt Anna Shea van Amnesty International London, die Turkije op de voet volgt. ‘Dat is de kern van de zaak. Met de relocatie van 2935 Syriërs uit Turkije zal Europa geen enkel verschil maken voor de situatie van bijna drie miljoen vluchtelingen in Turkije, die verre van een waardig leven leiden. Mensen leven er in bijzonder moeilijke, zeer kwetsbare situaties.’
Syrische vluchtelingen in Turkije
European Commission DG ECHO (CC BY-NC-ND 2.0)
Turkije nam in 2014 nieuwe wetgeving over internationale bescherming voor vreemdelingen aan. Deze nieuwe regulering bracht een aantal legale veranderingen in het tot dan zo goed als onbestaande asielsysteem van Turkije. Maar het proces gaat moeizaam, zeker in een land dat de handen vol heeft aan het conflict met de PKK, het zuiveringsbeleid onder de noodtoestand sinds 15 juli 2016 en de geopolitieke situatie in buurland Syrië. Vandaag lopen wachttijden voor internationale bescherming voor niet-Syrische vluchtelingen, die buiten de tijdelijke bescherming van Turkije vallen, op tot ronduit cynische proporties.
‘Het aantal Syriërs dat tijdelijke bescherming krijgt, is zeer klein’, zegt Anna Shea. ‘Registratie was, anders dan vandaag, geen vereiste. Gezien de lange wachttijden registreerden mensen zich niet. Alleen, vandaag beschermt registratie wel tegen repatriëring naar oorlogsland Syrië. Maar het systeem is overbelast.’
‘En dan nog’, klinkt het bij het Refugee Solidarity Network in Istanboel. ‘Syriërs, Afghanen en Irakezen die internationale bescherming vragen, kunnen eventueel een tijdelijk onderkomen vinden in Turkije, maar moeten uiteindelijk op zoek naar een langetermijnoplossing die buiten Turkije ligt. Integratie is, met andere woorden, niet mogelijk.’ Sowieso krijgen niet-geregistreerde vluchtelingen, zowel Syriërs als niet-Syriërs, geen toegang tot openbare dienstverlening in Turkije, maar enkel tot dringende medische hulp.
Europa heeft, zeggen Shea en andere mensenrechtenverdedigers, het paard achter de wagen gespannen. ‘Wat ik echt niet begrijp, is dat Europa blijft denken dat mensen in Turkije houden, zonder enige inspanning, de beste oplossing is.’
‘Ik begrijp dat mensen de mislukkingen zien’, reageert Gerald Knaus van de denktank European Stability Initiative, de “architect” van het akkoord. ‘Maar laten we teruggaan naar de feitelijke context van einde 2015, begin 2016. De president van de Europese Raad, Donald Tusk, deed een voorstel om migranten tot achttien maanden op te sluiten om hen goed te kunnen screenen. Macedonië sloot zijn grens met Griekenland hermetisch af, Hongarije zette het leger, waterkanonnen en traangas in tegen vluchtelingen die de grens met Servië probeerden over te steken. Er werden massaal hekken gebouwd. Men wil, geïnspireerd door Australië, opvangkampen in Afrika gaan oprichten. Fort Europa was al een feit, en 200.000 mensen zaten vast in Griekenland. Het Griekse asielsysteem van 2010 stond nog in de kinderschoenen en de asielprocedures groeiden alleen maar in tijdsduur.’
Tegelijk was slechts een beperkt aantal Europese lidstaten bereid om vluchtelingen op te nemen volgens de opgelegde verdeelsleutel. ‘Zweden kreeg bijvoorbeeld 150.000 asielzoekers binnen in 2015.’ De andere landen leunden achterover. Er was volgens voorstanders als Knaus geen andere optie dan dit akkoord: indien Merkel het akkoord niet binnen de EU kon regelen, ‘dan maar erbuiten’.
Op de “balkanroute” in Presevo in Servië
European Commission DG ECHO (CC BY-NC-ND 2.0)
Turkse teleurstelling
De Turkse president Erdogan dreigde al meermaals het akkoord af te blazen, als Europa zijn deel van de inspanningen niet levert. Eind januari was Turkije ook woedend omdat Griekenland en Duitsland weigerden om voortvluchtige militairen, volgens Turkije betrokken bij de couppoging, uit te leveren. ‘We blazen dit akkoord op. Het is duidelijk dat alleen Europa de vruchten ervan plukt’, klonk het daarbij.
De Turkse ex-AKP-minister Egenem Bagis noemt de teleurstelling van de Turkse bevolking in Europa algemeen. ‘Turkije is sinds 1996 een volwaardig lid van de Europese Douane-Unie. Toen we toetraden, werd ons gezegd dat onze mensen en producten visumvrij Europa in konden. We geloofden dat. Maar twintig jaar laten moeten onze burgers nog steeds in de rij staan voor de Europese consulaten en ambassades.’
Egemen Bagis leidde in 2009 als EU-minister voor Turkije, samen met de vorige Turkse minister van Buitenlandse Zaken Davutoglu, de gesprekken ten tijde van het Zweedse EU-voorzitterschap. ‘Toen we naar het waarom vroegen, kregen we te horen dat er nog een paar voorwaarden waren. We pasten onze paspoorten aan, zetten stappen voor de oprichting van een Turks agentschap voor grensbescherming, zoiets als Frontex. We tekenden in december 2013 een terugname-akkoord voor “derdelanders” die via Turkije naar Europa komen.’
‘Intussen kwamen Syrische vluchtelingen ons land binnen. Nu vangen we 2,8 miljoen Syrische en een half miljoen Iraakse vluchtelingen op, die we helpen met een dak boven hun hoofd, onderwijs, medische zorgen. We beschermen onze grenzen. Maar nog steeds kunnen onze burgers niet visumvrij reizen, terwijl burgers van de ondemocratische Verenigde Arabische Emiraten dat sinds 2015 wel kunnen. Turkije was, in 1959, een van de eerste landen die sterke banden zocht met de EEG. Toch heeft geen enkel ander land zo lang gewacht om lid te worden van een internationale organisatie als Turkije met de EU. Hoe cynisch is het dat landen die het Warschaupact tekenden, vandaag lidstaten zijn van Europa en Turkije, een belangrijk NAVO-lid, on hold wordt gezet.’
Geen andere optie
Kati Piri
European Parliament (CC BY-NC-ND 2.0)
Als Turkije-rapporteur voor het Europees Parlement kent de Nederlandse Kati Piri de Turkse kritiek zeer goed. Het EU-parlementslid (als PvdA’ster lid van de Europese sociaaldemocratische fractie) is een voorstander van het akkoord, maar begrijpt de frustraties van de Turken.
‘Ik weet ook dat het Turkse opvangbeleid niet op Europees niveau staat, maar Turkije vangt wel meer dan drie miljoen vluchtelingen op. En het doet dat veel beter dan de andere regionale opvanglanden Libanon en Jordanië. Bovendien mogen we een voorbeeld nemen aan de solidariteit van de Turkse burgers met de Syriërs. Ik herinner me de enorme oranje weerstand in een Nederlands dorp waar vluchtelingen werden gevestigd. Die sociale spanning was er veel minder in Turkije.’
Intussen ziet Turkije ook hoe Europa zijn eigen beloften om vluchtelingen te hervestigen niet nakomt. ‘De resultaten na het tekenen van het akkoord waren enorm: er kwamen nauwelijks nog mensen aan in Griekenland. Daardoor vielen de politieke druk en het draagvlak weg. Men dacht, probleem opgelost, en ging achteroverleunen, terwijl maar een half procent van Merkels doelstelling werd gehaald.’
‘De hamvraag is hoe het komt dat Europa er zelf niet in slaagt om zijn eigen akkoord te implementeren op een moment dat extreem-rechts daar munt uit slaat.’
Maar dus ook van de beloofde visumliberalisering, een belangrijk punt voor Turkije, kwam niets terecht. Turkije voldeed aanvankelijk maar aan 25 van de 72 eisen die Europa stelde voor de visumliberalisering, maar voerde enorme hervormingen door. Kati Piri: ‘De Turkse ambtenarij heeft in zes maanden tijd enorme wettelijke aanpassingen door haar parlement geloodst, maar is bij 67 ingevulde voorwaarden gestrand. Het struikelblok is de hervorming van de Turkse terreurwetgeving en het mensenrechtenklimaat na de couppoging.’
‘Ik krijg voortdurend de vraag of je wel in zee kan gaan met een land als Turkije, waarvan het asielsysteem niet op poten staat’, zegt Gerald Knaus. ‘Dat is niet de juiste vraag. De vraag moet zijn: hoe kan Europa de capaciteit en de opvang ginder versterken? Bovendien is de hamvraag toch hoe het komt dat Europa er zelf niet in slaagt om zijn eigen akkoord te implementeren op een moment dat extreem-rechts daar munt uit slaat.’
Juist de sterke punten die Kati Piri ervan overtuigden te geloven in het akkoord worden niet uitgevoerd, zegt ze. ‘Het enige dat geïmplementeerd werd, was de grensafsluiting en de detentie van mensen in het Moriakamp op Lesbos.’ Toch blijft Piri het EU-Turkije-akkoord verdedigen. ‘Wat kun je op dit moment anders? Ik ben realistisch, ik zie dat de EU nog net zo verdeeld is als anderhalf jaar geleden. Dat we met elkaar solidaire afspraken kunnen maken, uiteraard mijn voorkeurscenario, vind ik nog altijd een illusie. Ik volg UNHCR, dat zegt: “Het akkoord is er, zorg ervoor dat het geïmplementeerd wordt”.’
Syrische vluchtelingen in Turkije
European Commission DG ECHO (CC BY-NC-ND 2.0)
Opvallende feiten
1 . Het aantal illegale oversteken in de Egeïsche Zee daalde drastisch
jan-feb-maart 2016: 151.452
april-dec 2016: 21.995
2. Het aantal doden in de Egeïsche Zee daalde drastisch
Aantal doden jan-feb-maart 2016: 366
Aantal doden april-dec 2016: 68
(Noot: in 2016 kwamen in de hele Middellandse Zee 5083 mensen om, een record – IOM)
3. Terwijl het aantal illegale oversteken naar Griekenland daalde, steeg hun aantal in Italië
Irreguliere aankomst vluchtelingen in Griekenland: 173.447 (856.723 in 2015)
Irreguliere aankomst vluchtelingen in Italië: 181.438 (153.842 in 2015)
4. Er werden minder mensen van Griekenland naar Turkije teruggestuurd sinds het akkoord van kracht werd dan in de maanden ervoor
jan-feb-maart 2016: 967 repatriëringen
april 2016 – jan 2017: 838 repatriëringen
5. De Europese lidstaten slaagden er niet in om de Griekse asieldienst op de Griekse eilanden te versterken met extra mankracht.
Aanvankelijk vroeg de Europese Commissie 400 dossierwerkers en 400 tolken, later zwakte de EC dat verzoek af naar 100 van elk.
Gevolg: slechts 9304 van de 22.000 aangekomen asielzoekers konden een asielverzoek indienen.
6. Europa slaagt er maar niet in om Syrische vluchtelingen uit Turkije (dat 2,8 miljoen vluchtelingen opvangt) te hervestigen.
In totaal werden 2935 Syrische vluchtelingen hervestigd uit Turkije. De top zes EU-landen:
Duitsland: 1213
Nederland: 507
Frankrijk: 438
Zweden: 278
Finland: 152
België: 102
7. De Europese lidstaten slagen niet in een beloofde verdeling of relocatie van asielzoekers uit Griekenland. Opgelegde quota voor de lidstaten hierover liggen al vast sinds september 2015.
Relocatie van sept 2015 t/m jan 2017:
Vanuit Griekenland: 7919 van de beloofde 63.302
Vanuit Italië: 2917 van de beloofde 34.953
Bronnen: ESI, UNHCR, IOM
_
_Dit artikel werd geschreven voor het lentenummer van MO*magazine. Voor slechts €28 kan u hier een jaarabonnement nemen!