Is Europa’s antwoord op China’s Nieuwe Zijderoute meer dan ‘een druppel in de oceaan’?

De Eu hoopt door te investeren in het Globale Zuiden haar geopolitiek aanzien opnieuw te verhogen.

Dave Photoz / unspalsh.com

De Global Gateway moet het Europese alternatief worden voor de Chinese Nieuwe Zijderoute**. Door 300 miljard euro te investeren in infrastructuurprojecten over de hele wereld hoopt de Europese Unie haar geopolitieke positie te versterken. ‘We moeten onze beloften overtreffen.’**

Een spinnenweb van meer dan 400 onderzeese kabels, daarop is het globale internet gebouwd. Het netwerk omspant de hele wereld en niet minder dan 99% van onze intercontinentale digitale communicatie loopt door deze kabels.

Eén van die kabels loopt door de Zwarte Zee en brengt zo de Kaukasus in contact met Europa. Het gebied, op de grens tussen Europa en Azië, is een belangrijk digitaal kruispunt dat Europa, het Midden-Oosten en Centraal-Azië met elkaar verbindt.

De Europese Commissie verwacht dat het internetgebruik in de Kaukasus ieder jaar zal verdrievoudigen. Maar de verouderde kabel heeft daarvoor niet voldoende capaciteit. Een nieuwe kabel moet de digitale transformatie van de Kaukasus daarom vergemakkelijken. De Europese Unie zal daarin 2,3 miljard euro investeren.

Het is slechts één van de 70 infrastructuurprojecten van het Global Gateway-initiatief, een mondiaal infrastructuur- en ontwikkelingsplan van de Europese Unie. Eind 2021 werd het plan door de Europese Commissie aangekondigd. In januari stelde ze de projecten voor.

Hiermee wil de EU een alternatief bieden voor het grootschalige ontwikkelingsplan dat China tien jaar geleden lanceerde. Dat Chinese plan, ook wel het Belt & Road-initiatief (BRI) of Nieuwe Zijderoute genoemd, hielp het land ontegensprekelijk om zijn geopolitieke en economische invloed te vergroten.

Is de Europese Unie in staat om op dezelfde schaal te concurreren met China? Dat zal nog moeten blijken. In vergelijking met de immense bedragen die China al in buitenlandse infrastructuurprojecten investeerde, dreigt de Europese Global Gateway niet meer dan een ‘druppel in de oceaan’ te zijn, vertelde ULB-onderzoekster Solange Guo Chatelard aan Foreign Policy.

Investeringskloof dichten

Snelwegen, spoorwegen, glasvezelkabels en energiecentrales, dergelijke harde infrastructuur is cruciaal voor economische ontwikkeling en stabiliteit. Maar wereldwijd is er een investeringstekort in die infrastructuur, vooral in armere landen.

Zo berekende een onderzoeksinitiatief van de G20 dat het globale investeringstekort in infrastructuur in 2040 zou kunnen oplopen tot 13 biljoen euro. De Wereldbank berekende dan weer dat de investeringskloof tussen het rijkere Westen en de rest van de wereld jaarlijks met 1,3 biljoen euro zou toenemen. De EU zegt dat het die scheefgetrokken situatie wil helpen rechttrekken met het Global Gateway-initiatief door 300 miljard euro te investeren in ‘hoogwaardige’ infrastructuurprojecten.

Bij de aankondiging van het investeringsplan verklaarde de Commissie dat het de ‘hoge Europese sociale en milieunormen zal respecteren’, waarmee het zich wil onderscheiden van het Chinese initiatief dat minder aandacht heeft voor duurzaamheid in zijn infrastructuurprojecten. Ook zegt de Commissie lokale economieën te willen aanzwengelen met haar investeringsprojecten, tegelijk wil de EU zo haar internationale relaties en geopolitieke invloed versterken.

De 70 projecten die de EU recent aankondigde moeten nu de richting aangeven. Zo zal er geïnvesteerd worden in een groot windmolen- en zonnepanelenpark in Kazachstan en een hydro-elektrische dam in Kameroen.

Verder zal de EU investeren in digitale connectiviteit. Er lopen bijvoorbeeld projecten om Europa met glasvezelkabels te verbinden met Zuid-Amerika en Noord-Afrika.

Daarnaast werden in de traditionele transportsector al enkele projecten gerealiseerd, zoals een grote brug die Nigeria en Kameroen met elkaar verbindt en een 6000 kilometer lange snelweg in Kenia. De EU is ook van plan de gezondheidszorg en het onderwijs in ontwikkelingslanden te ondersteunen.

‘Wij willen partners helpen om de groene en digitale transitie te maken’, schreef Josep Borrell, de hoge vertegenwoordiger van het Europees buitenlands beleid, op de website van European External Action Service. ‘Het doel is nauwere internationale banden te smeden zonder andere landen afhankelijk te maken.’ Met dat laatste verwees hij naar de bekritiseerde impact van het Chinese beleid. Een veelgehoorde kritiek op het Belt & Road-initiatief is dat het onevenwichtige relaties met partnerlanden creëert.

Hoewel de Global Gateway een wereldwijd project is, ligt het zwaartepunt duidelijk in Afrika. Ongeveer de helft van de goedgekeurde projecten bevindt zich in Sub-Sahara Afrika. Zuid- en Midden-Amerika moeten het met veertien investeringsprojecten stellen, Azië met dertien. De overige zeven projecten worden uitgevoerd in wat de EU “de European Neighbourhood” noemt: Noord-Afrika, de Balkan en de Kaukasus.

Geen liefdadigheid

Maar China speelt dus al langer in op de investeringsnoden in het Globale Zuiden. Sinds president Xi Jinping het BRI in 2013 presenteerde, vond het al weerklank in 149 landen, van Jakarta (Indonesië) tot Piraeus (Griekenland) en van Kenia tot Tadzjikistan.

Net zoals de EU vandaag presenteerde Xi zijn plan als een win-win: ontvangende landen profiteren van investeringen in belangrijke lokale infrastructuur, terwijl China zijn handelspositie en geopolitieke invloed versterkt.

‘De EU moet zich aanpassen aan verschuivende machtsevenwichten.’

Maar volgens Maaike Okano-Heijmans, senior onderzoekster bij Clingendael, is het te eenvoudig om de Global Gateway alleen als een reactie op het BRI te zien. ‘Het is een reactie van de EU op wereldwijde veranderingen. De EU moet zich aanpassen aan verschuivende machtsevenwichten.’

Bovendien, gaat ze verder, gaat die analyse voorbij aan de belangen van de EU, die niet per se aan China gebonden zijn. ‘We doen onszelf te kort als we onze belangen enkel in verhouding tot China beschrijven.’

De manier waarop machtsstructuren tot stand komen evolueert, zegt ze. Bilaterale overeenkomsten worden steeds belangrijker, dus moet de EU ook op dat soort evoluties in diplomatieke verhoudingen inpikken.

‘Europese diplomatie loopt sinds de Tweede Wereldoorlog vooral via grote instituten zoals de VN en de Wereldhandelsorganisatie’, legt ze uit. ‘De Global Gateway breekt met deze traditie. Dit netwerkinitiatief focust op bilaterale contacten, in navolging van de Chinese aanpak bij het Belt and Road-initiatief.’

Het verschil met Europees beleid uit het verleden is dat dit geen liefdadigheidsproject is waarbij de EU zich als onbaatzuchtige weldoener presenteert die de zwakkeren helpt. Ze is transparant over de verdediging van eigen belangen. De EU wil productieketens beschermen en haar geopolitiek aanzien verhogen. Daar zijn strategische investeringen op grote schaal zijn voor nodig. Giften of ontwikkelingshulp zijn daarbij niet langer voldoende.

Aanvankelijk reageerde China negatief op de aankondiging van de Global Gateway, maar het stuurde recent zijn koers bij. De Chinese ambassadeur voor de EU verklaarde tijdens een briefing van het European Policy Centre dat er gemeenschappelijke belangen te vinden zijn en dat ‘China bereid is samen te werken met het Global Gateway-initiatief van de EU’.

Maar volgens Francesca Ghiretti zijn er in de praktijk weinig openingen voor samenwerking. De analiste van het in China gespecialiseerde onderzoeksinstituut MERICS noemt de verschillen in aanpak van beide initiatieven te groot.

‘De EU hecht veel belang aan duurzame ontwikkeling en hanteert veel striktere regels omtrent arbeidsomstandigheden en milieu’, zegt ze. ‘Hoewel China beloofde het BRI groener en duurzamer te maken, zijn op het terrein nog maar weinig merkbare veranderingen te zien. Zolang de projecten verschillende regels volgen, zal samenwerking heel moeilijk blijven.’

Ursula von der Leyen is zelf de voorzitster van het Global Gateway-initiatief.

European Parliament / flickr.com (CC BY 2.0)

De moeizame weg voorwaarts

China’s economische groei is de laatste jaren aan het vertragen en de economie leed sterk onder de strenge covidaanpak van president Xi. Het gevolg is dat de investeringen in het BRI de laatste jaren terugliepen. De timing voor een Europees tegenoffensief zit dus goed. Nu is het de vraag of Europa doortastend genoeg kan optreden.

300 miljard euro, wat de EU tussen 2021 en 2027 wil investeren, klinkt respectabel, tot je hoort dat het Afrikaanse continent alleen al jaarlijks 150 miljard euro aan investeringen nodig heeft. In vergelijking met de 1 biljoen dollar die China in tien jaar in zijn Nieuwe Zijderoute pompte lijkt de Global Gateway meer een druppel op een hete plaat.

Bovendien worden China’s investeringsprojecten deels gefinancierd door het jaarlijkse handelsoverschot dat China met het Westen boekt. Dat gaat om meer dan 540 miljard dollar per jaar.

Maar Ghiretti vergelijkt beide projecten liever niet direct. ‘Toen het BRI in 2013 in het leven werd geroepen, bestond er geen enkel vergelijkbaar project. De EU begint in een heel andere mondiale situatie.’

Beide initiatieven hebben volgens haar zeer verschillende financiële achtergronden. ‘De EU moet niet alleen rekening houden met 27 lidstaten, maar ook met privé-actoren en ontwikkelingsbanken. China kan zijn privésector via staatsgeleide bedrijven veel gemakkelijker mobiliseren voor strategische doeleinden.’

Sommige critici noemen de Global Gateway ‘een grootschalige rebranding’ van dingen die toch al stonden te gebeuren.

‘Daarbij maakte China enorme hoeveelheden geld vrij om in het BRI te investeren, terwijl de Global Gateway enkel gebruik kan maken van budgetten die al eerder werden toegekend’, vervolgt Ghiretti. Dat er geen nieuwe fondsen worden aangebracht wekt de nodige scepsis over de slagkracht van het Europese initiatief.

Critici merken ook op dat vele van de projecten die nu onder de vlag van de Global Gateway uitgevoerd zullen worden, waarschijnlijk ook zonder het initiatief tot stand gekomen zouden zijn. Europarlementariër Barry Andrews vertelde aan Foreign Policy dat de Global Gateway niet meer is dan ‘een grootschalige rebranding’ van dingen die toch al stonden te gebeuren.

Bijna de helft van het budget zou gefinancierd worden met investeringen van privé-actoren, maar of dat zal lukken is niet zeker. Voorgaande initiatieven van de EU om de privésector warm te maken voor ontwikkelingsprojecten waren zelden succesvol. ‘Er heerst groot gebrek aan vertrouwen en begrip tussen de projectontwikkelaars en de investeerders’, aldus Andrews.

‘Bedrijven zijn wel degelijk enthousiast om te investeren en om meer informatie te krijgen van de Europese Unie’, repliceert Okano-Heijmans. Dat het project desondanks maar langzaam van de grond komt ligt volgens haar aan de complexiteit van de Europese structuur.

‘Om de strategische investeringen van de Global Gateway te realiseren is er een diepere samenwerking nodig tussen de lidstaten, Europese instellingen, privé-actoren en ontwikkelingsbanken. Die samenwerking op punt stellen kost tijd, maar dat proces evolueert in de goede richting. Ondertussen zijn er een heel aantal mooie projecten opgezet die de betrokken landen echt vooruit kunnen helpen.’

Race naar grondstoffen

Okano-Heijmans merkt wel op dat de EU nog beter moet leren luisteren naar de noden van partnerlanden. ‘De EU gaat vaak nog te veel uit van wat ze zelf in de aanbieding heeft en heeft soms te weinig oog voor wat andere landen echt willen.’

Daarnaast geeft Ghiretti aan dat andere landen graag als volwaardige zakenpartners worden behandeld en niet als hulpbehoevenden aan wie de EU ontwikkelingshulp gunt. China – dat zelf nog steeds als ontwikkelingsland geclassificeerd wordt – heeft volgens Okano-Heijmans meer gevoel voor dit soort zaken. De Chinezen hebben het voordeel dat ze het BRI kunnen presenteren als een plan waarmee ontwikkelingslanden elkaar kunnen helpen hun positie in de door het Westen gedomineerde geopolitieke ruimte te versterken.

De reactie in het Globale Zuiden is gemengd, zegt Jason Braganza. Hij is een Keniaanse econoom en directeur van het African Forum and Network on Debt and Development.

‘Om landen te overtuigen van het Europese project is het belangrijk dat er ook tastbare resultaten volgen op de Europese beloften.’

‘Afrikaanse landen zijn blij met het engagement dat de Europese Unie met het Global Gateway-initiatief aan de dag legt’, zegt hij vanuit Doha waar hij de Vijfde VN-Conferentie over Least Developed Countries (LDC5) bijwoont. ‘Anderzijds zijn ze ook afwachtend, omdat de EU er in hun ervaring niet altijd in slaagt de daad bij het woord te voegen. Om hen te overtuigen van het Europese project is het belangrijk dat er ook tastbare resultaten volgen op de Europese beloften.’

Ondanks de Europese toewijding aan hernieuwbare energie en duurzame ontwikkeling, ziet Braganza geen hele grote verschillen tussen de Global Gateway en het Chinese Belt and Road-initiatief. Beide zijn volgens hem in de eerste plaats gericht op het veiligstellen van grondstoffen. De concurrentie ten aanzien van de Afrikaanse bodemrijkdommen gaat zover dat hij zelfs spreekt van een ‘derde scramble for Africa’.

In deze wedren om grondstoffen heeft de EU het koloniale verleden tegen. Herinneringen aan die periode zorgen nog steeds voor argwaan tegenover Europese projecten. Daarnaast geeft Braganza aan dat de Europese gewoonte om politieke voorwaarden te verbinden aan economische projecten vaak als paternalistisch wordt ervaren.

China is op dat vlak zakelijker. Het houdt vast aan zijn principe van niet-inmenging: zij bemoeien zich niet met de binnenlandse zaken van andere landen.

Om het wederzijdse vertrouwen met het Afrikaanse continent te versterken is het volgens Braganza cruciaal dat de Global Gateway meer Afrikaanse bedrijven betrekt bij zijn projecten. De EU moet zich inspannen om lokale economieën te integreren in Europese projecten.

Braganza gebruikt een voorbeeld om te illustreren dat daar nog ruimte voor verbetering is. ‘Voor een project om een grote weg aan te leggen in Oeganda werden Oegandese ontwikkelaars expliciet uitgesloten van de aanbesteding. Alleen Belgische aannemers mochten een bod doen. Als de EU vruchtbaar wil samenwerken met Afrikaanse landen moet hierin verandering komen.’

Tegenover China heeft de EU wel een troef in handen. ‘De Europese markt is toegankelijker voor Afrikaanse landen. Voedsel en andere landbouwproducten kunnen geëxporteerd worden naar Europa.’

‘China produceert het meeste van zijn voedsel zelf en importeert alleen ruwe grondstoffen uit Afrika. Dat komt de Afrikaanse economie niet ten goede. Als de handel met Europa in twee richtingen blijft gaan en er meer afgewerkte producten hun weg naar de Afrikaanse markt zouden vinden, zou dat verdere samenwerking vergemakkelijken.’

Wil de Global Gateway een geloofwaardig alternatief voor het BRI zijn, dan moeten er zichtbare resultaten worden behaald. China kan voortbouwen op een aantal mega-infrastructuurprojecten die een grote impact op Afrika hadden. Nu is het aan de EU om te bewijzen dat ze dat ook kan.

Ook Josep Borrell is zich daarvan bewust. ‘Het jaar 2023 wordt een geloofwaardigheidstest voor ons. We moeten onze beloften overtreffen_._ We moeten het minder hebben over abstracte financiële cijfers en laten zien dat we in het veld een reële impact kunnen hebben.’