De Europese Commissie legde vandaag, 13 mei, haar nieuw Europees asiel- en migratieactieplan voor, waar vooral het punt over een Europese migratieverdeelsleutel ophef maakt. MO* onderzocht het bestaande Europese "verdeelscenario" of Dublin III en sprak met experten op diverse niveaus. Hun conclusie? ‘Het huidige systeem draaide uit op een fiasco.’
In de zomer van 2013 stelde Zweeds Eurocommissaris Cecilia Malmström met gepaste trots een ‘historisch’ asielakkoord voor. De Commissie wilde met het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (GEAS) een antwoord bieden op de toenmalige vluchtelingencrisis. De droom van een Europa zonder binnengrenzen schreeuwde namelijk om een collectieve aanpak. Opvang en bescherming moest gebeuren volgens Europees vastgestelde standaarden. Harmonie en solidariteit tussen de lidstaten zou de “asiellasten” eerlijk spreiden binnen Europa.
‘Hiermee bieden we asielzoekers betere toegang tot correcte procedures en waardige voorwaarden om binnen de EU internationale bescherming te genieten’, verklaarde Malmström. Nog geen twee jaar na de zegepraal pleiten Bondskanselier Angela Merkel en commissievoorzitter Jean-Claude Juncker voor afname van migratiedruk bij grenslanden en meer solidariteit tussen de lidstaten onderling. In een nieuw voorstel wil de Commissie het systeem grondig hervormen.
Het heetste hangijzer van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel blijft de verdeelsleutel die bepaalt welk EU-land verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag. De zogenaamde Dublinverordening stuit al sinds de eerste dag van haar inwerkingtreding op kritiek en controverse. Het spreidingsysteem beoogt zowel efficiënt als billijk te zijn. ‘Het is geen van beide geworden.’
De gevolgen van een vingerafdruk
In de jaren ’90 kwamen Europese leiders samen in Dublin om het fenomeen ‘asielshoppen’ aan banden te leggen. Vluchtelingen meldden zich aan bij verschillende lidstaten om binnen de Schengenzone meerdere keren asiel aan te vragen. Na afwijzing in de ene lidstaat trokken asielzoekers verder naar buurlanden om een nieuwe poging te wagen. Het verdrag van Dublin zorgde voor een eendrachtige vuistregel: één aanvraag in één EU-land. Elke asielzoeker moest dezelfde behandeling te wachten staan wanneer die bij Europa aanklopt.
Hoe is de Dublinovereenkomst precies zichtbaar in de asielprocedure? ‘De Dienst Vreemdelingenzaken - de overheidsinstantie die onder meer instaat voor de controle op binnenkomst en verblijf van vreemdelingen - klasseert asielzoekers na een eerste interview als “Dublingeval” wanneer blijkt dat ze een band hebben met een andere lidstaat’, verduidelijkt Ruben Wissing, advocaat bij het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (BCHV).
Het verhaal van Alicja
Alicja kwam in 2009 via Polen naar Oostenrijk en vroeg er asiel aan. Als kankerpatiënt genoot ze in Oostenrijk uitstekende medische zorg. Via de Dublinverordening besliste Oostenrijk om haar over te dragen aan Polen. Zelfs in haar kritieke toestand vond de Oostenrijkse asielinstantie het niet nodig de uitzonderingsclausule toe te passen.
In Polen werd Alicja’s behandeling niet verdergezet en haar gezondheid verslechterde zienderogen. Uiteindelijk besliste Oostenrijk toch om de vrouw in behandeling te nemen en haar asielverzoek te aanvaarden.
Het EU-land waar een asielzoeker familie heeft is in de eerste plaats verantwoordelijk voor het afhandelen van de asielprocedure. De wetgeving is echter bijzonder strikt in haar definitie van familie: ‘enkel echtgenoten en minderjarige kinderen vallen onder deze regel’, gaat Wissing verder. Het verhaal van Mamuun, een eenentwintigjarige Syriër, toont aan hoe de nauwe definitie van familie een enorme impact uitoefent op asielprocedures.
Mamuun vroeg in december 2011 asiel aan in België omdat zijn ouders, oom, tante, twee neven en een nicht hier reeds legaal verbleven. De jongeman kwam de Schengenzone binnen via Letland en reisde van daar door naar België. Als meerderjarige viel hij niet onder de strikte definitie van ‘familie’, waardoor België besliste hem geen asiel te verlenen en terug te sturen naar Letland, waar hij als vluchteling wel erkenning geniet. Enkel via een reisdocument voor vluchtelingen – het zogenaamde “blauwe paspoort” – kan Mamuun zijn familie in België sporadisch bezoeken.
Mamuuns overdracht naar Letland was gegrond omdat in principe het eerste land waar de asielzoeker de grens van de Schengenzone oversteekt de asielprocedure moet behandelen. Buitengrenslanden zijn verplicht om vingerafdrukken van vluchtelingen te registreren in een Europese databank. Het Eurodacsysteem licht nationale asielinstanties doorlopend in over nieuwkomers in de EU. Bij elke asielaanvraag controleren Europese landen of een andere lidstaat reeds vingerafdrukken registreerde. Als dat het geval is sturen ze de asielzoeker terug naar het eerste land van aankomst, want dáár moet de procedure plaatsvinden, of de vluchteling daar nu asiel wil aanvragen of niet.
‘Humanitaire visums blijven uiterst zeldzaam. Legale wegen in Europa zijn er niet.’
Om de Dublinprocedure te vermijden zijn migranten genoodzaakt om de Schengenzone ongezien binnen te dringen en door te reizen tot de gewenste asielbestemming. Aangezien humanitaire visums uiterst zeldzaam blijven, kunnen mensen op zoek naar bescherming de EU enkel op illegale wijze binnenkomen. Toeristen-, studenten- of werkvisum bestaan niet voor asielzoekers. Jaarlijks slagen meer dan 20 duizend mensen op de vlucht erin om via de balkanroute, de Middellandse Zee of met vervalste reisdocumenten onopgemerkt België te bereiken en asiel aan te vragen.
Sinds Europa haar landgrenzen bijna hermetisch afsloot – na Griekenland en de Spaanse enclaves in Marokko bouwen ze ook een “muur” op de Bulgaarse buitengrens - worden lidstaten met lange grenzen aan zee, die voordien nooit veel asielaanvragen te verwerken kregen, overspoeld met bootvluchtelingen.
De Europese verplichting om alle migrerende Libiërs en Tunesiërs te registreren zorgde tijdens de Arabische Lente in 2011 voor een overbelasting van het Italiaanse asielsysteem. ‘Als wij de dupe zijn van het gemeenschappelijk asielbeleid, laten we asielzoekers mooi gaan waar ze heen willen’, zo dachten de Italianen. Ze weigerden vluchtelingen verder te registreren en lieten hen en masse verder trekken naar Frankrijk, dat vervolgens tegen alle Schengenafspraken in haar grens met Italië sloot.
‘De Europese droom ligt voorbij Italië, Griekenland of Bulgarije, die vluchtelingen weinig zekerheid bieden op een rooskleurige toekomst.’
Het verhaal van Ahmoud
De 43-jarige Ahmoud liet zijn vrouw en kinderen achter in een overvol Turks vluchtelingenkamp om in Europa asiel en familiehereniging aan te vragen. De Syrische vluchteling hoopte via Italië de Schengenzone binnen te komen om daarna in België een nieuw leven te starten met zijn gezin. Ongezien langs de grens glippen lukte hem niet en na dagen in detentie moest hij verplicht zijn vingerafdrukken achterlaten bij de Italiaanse grenscontrole.
Eens vrijgelaten kon hij uiteindelijk toch asiel aanvragen in België, maar door de registratie in Italië belandde hij in een Dublinprocedure. Italië noch België wil de asielprocedure starten.
Vandaag wacht Ahmoud al bijna een jaar op een uitspraak en zit hij vast in niemandsland. Familiehereniging is onmogelijk aangezien hij nog nergens asiel kreeg. In de hoop de procedure te versnellen startte Ahmoud een hongerstaking in het opvangcentrum. Tevergeefs. Twee maand geleden vernam hij van zijn vrouw dat het leven in Turkije onhoudbaar was. Sinds dan heeft hij geen nieuws.
Italië ontving in 2012 meer dan 12.000 overdrachtverzoeken van lidstaten die zich niet verantwoordelijk achten om de asielprocedure te starten. Hiervan kwamen er bijna 9.000 van slechts drie landen: Zwitserland, Duitsland en Zweden. Dit toont aan hoe Italië voor veel vluchtelingen louter een transitland blijft, maar als eerste land van aankomst overbelast geraakt met transferverzoeken van noordelijke lidstaten. Het piepkleine eilandje Malta (857) kreeg meer inkomende overdrachtverzoeken dan Denemarken (742). Opnieuw zijn het landen als Noorwegen, Zweden en Duitsland die verantwoordelijk zijn voor de verhoogde Maltese migratiedruk.
Benadeelde grensstaten pleiten steeds vaker voor een herziening van het basisprincipe van de Dublinverordening: ‘Waarom moet een asielzoeker de procedure doorlopen in het eerste land van aankomst?’, vraagt Roberta Metsola, Europarlementariër namens Malta, zich af.
626.000 mensen vroegen in 2014 asiel aan in de EU. Daarvan moesten Duitsland (208.000), Zweden (81.000) en Italië (64.000) de meeste aanvragen behandelen. België strandt op 22.000asielverzoeken. Landen als Portugal en Estland ontspringen de dans met respectievelijk 445 en 155 asielverzoeken. Volgens Johan Lievens, als onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Constitutioneel Recht aan de KULeuven, loopt het Europese verdeelplan om migratiedruk te spreiden grondig fout: ‘Bepaalde lidstaten krijgen enorme asieldruk te verduren. Een ander verdeelsysteem is nodig om asielzoekers te spreiden naar minder belaste landen.’
De illusie van vertrouwen en solidariteit
Het verhaal van Yazan Azmi, vrijwilliger op het Startpunt van Vluchtelingenwerk Vlaanderen, illustreert hoe het Dublinsysteem toegangswegen voor migranten blokkeert. We ontmoeten de tweeëntwintigjarige Syriër wanneer hij met verse soep het infopunt voor nieuwe asielzoekers bemant. Yazan vluchtte met zijn familie vanuit Aleppo richting Turkije, waar ze terecht kwamen in miserabele vluchtelingenkampen. Eens de juiste mensensmokkelaar te pakken gekregen, vatte hij met zijn broer de levensgevaarlijke boottocht richting Italië aan. ‘Van daaruit wilden we verder trekken naar België, waar familie ons zou opvangen.’
Yazan: ‘Het Dublinsysteem is een blok aan ons been en belemmert volledig onze toekomst. In de opvangcentra zitten we vast in een onzekere situatie.’
© Vluchtelingenwerk Vlaanderen
Aan de Italiaanse kust stond de Guardia Costiera hen echter al op te wachten. Na opsluiting en onder zware dwang gaven de vluchtelingen uiteindelijk hun vingerafdrukken aan de Italiaanse autoriteiten. Asielzoekers kennen goed genoeg de gevolgen van registratie in het Eurodacsysteem, maar de Italiaanse grenspolitie voerde de Europese verordening plichtsgetrouw uit. Eens op vrije voeten belandden Yazan en zijn broer in december 2014 in België.
‘Asiel aanvragen in Italië was uitgesloten’, benadrukt Yazan, die aan de universiteit van Aleppo financiën en bankbeheer studeerde. ‘Iedereen weet dat de economische crisis er weinig toekomstperspectieven biedt. Zeker niet voor vluchtelingen.’ De registratie in Italië legde de reisroute van de jonge Syriërs onmiddellijk bloot. Daardoor staan de broers nu op het punt teruggestuurd te worden naar het eerste land van aankomst, want ja: ‘Dublin’.
‘Door het Dublinsysteem zijn mensen op de vlucht slachtoffer van een pingpongspel tussen de lidstaten.’
Maar Yazan en zijn broer hebben hoop. Ze rekenen op de toepassing van het solidariteitsprincipe, een uitzonderingsclausule in het Dublinsysteem. Als een verantwoordelijk geachte lidstaat geen menswaardige asielprocedures of opvangvoorzieningen garandeert, kunnen andere landen beslissen een Dublintransfer niet uit te voeren. Italië kampt namelijk met een systematisch opvangtekort voor asielzoekers. Paradoxaal genoeg is dit een rechtsreeks gevolg van overbelasting door het Dublinsysteem. Kwetsbare profielen, zoals gezinnen met jonge kinderen, worden sinds kort niet meer getransfereerd naar Italië. De kans is klein dat het profiel van Yazan en zijn broer hiervoor in aanmerking komt.
Dankzij de uitzonderingsclausule draagt België al enkele jaren geen vluchtelingen meer over aan Griekenland en Malta. Ook Bulgarije werd lange tijd uitgesloten. Els Van Dorpe, hoofd van de Cel Dublin bij de Dienst Vreemdelingenzaken, benadrukt dat het solidariteitsprincipe in werking treedt indien er gesignaleerde tekortkomingen zijn bij een asielstelsel of een ernstig risico bestaat op een asielcrisis. Volgens Johan Lievens is er echter weinig wil bij de lidstaten om onderling solidair te zijn: ‘Pas als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) landen veroordeelt voor ongegronde Dublintransfers passen ze het solidariteitsprincipe toe.’
Een jongeman komt al zwemmend aan in Malta. Het eilandje heeft het zwaar te verduren als Europese buitengrens. Door gebrek aan solidariteit onder de lidstaten zag de Maltese premier het genoodzaakt om in 2011 vluchtelingen zonder asielprocedure terug naar Libië te brengen. Het Europees Hof floot hem terug.
© Olmo Calvo
Een terugroeping van het EHRM was bijvoorbeeld nodig toen België in 2009 tegen verschillende internationale mensenrechtenrapporten in toch een asielzoeker overdroeg aan Griekenland, dat geen menswaardige opvang kon voorzien. Lievens: ‘Niet de lidstaten, maar het Hof van Justitie en het EHRM waarborgen de billijkheid van het Dublinsysteem. Als nationaal eigenbelang primeert, is er dan tout court nog sprake van een gemeenschappelijk asielbeleid?’
‘In de opvangcentra zitten we vast in een onzekere situatie. Hoe kunnen wij ons op deze manier integreren?’
Terwijl landen onderling kibbelen wie de asielaanvraag op zich neemt, wachten vluchtelingen soms een jaar op de uitspraak. Voor Yazan en vele anderen is Dublin daarom een blok aan hun been. Na de Dublinuitspraak weten ze eindelijk waar de asielprocedure kan starten, maar of ze asiel zullen krijgen blijft nog maar de vraag. Yazan: ‘Het Dublinsysteem belemmert volledig onze toekomst. In de opvangcentra zitten we vast in een onzekere situatie. Hoe kunnen wij ons op deze manier integreren?’
Volgens Wissing mist de Dublinovereenkomst volledig haar oorspronkelijke doel. ‘In plaats van efficiënte en duidelijke asielprocedures werd alles langdradig, complex en onzeker.’
Lievens benadrukt dat het systeem alles behalve de asielzoeker centraal stelt. ‘De afwijzing van een asielverzoek door één lidstaat is geldig voor alle lidstaten, terwijl een goedkeuring slechts in één land uitwerking heeft. Het zijn daarnaast de lidstaten die bepalen welk land asiel verleent, ongeacht de voorkeur van de asielzoeker. De sociale en culturele verbondenheid van de asielzoeker met het land waar ze hun asielprocedure willen aanvatten blijft volledig buiten beschouwing in het Dublinsysteem.’
Fictie van gemeenschappelijk EU-asielbeleid
‘De Dublinverordening gaat uit van de foute assumptie dat asielsystemen van alle EU-landen dezelfde beschermingsstandaarden bieden.’
Lees het rapport van het DIASP-project
Baudouin Van Overstraeten, directeur van Vluchtelingendienst van de Jezuïeten (JRS), deelt graag zijn mening over de Dublinovereenkomst. JRS startte in 2012 een grootschalig onderzoek om het Dublinsysteem te analyseren. Het DIASP-project (Impact van de Dublinverordening op de Bescherming van Asielzoekers) ondervroeg 257 asielzoekers in negen Europese landen die zich in de Dublin-procedure bevonden.
Op bezoek bij de internationale ngo steekt Van Overstraeten onmiddellijk van wal: ‘De Dublinverordening berust op pure fictie. Het is een illusie om een solidair verdeelsysteem te bouwen op een gemeenschappelijk Europees asielbeleid dat niet bestaat. De Dublinverordening gaat uit van de foute assumptie dat asielsystemen van alle EU-landen dezelfde beschermingsstandaarden bieden’.
Het verhaal van Muzafar
Muzafar is een Afghaanse asielzoeker die begin 2009 de Europese Unie via Griekenland binnenkwam. Hij reisde door en vroeg asiel aan in België, dat hem via de Dublinverordening terugstuurde naar Griekenland. Dit gebeurde in tegenspraak met verschillende internationale rapporten die aantoonden dat Griekenland de rechten van asielzoekers niet respecteerde. Muzafar werd opgesloten in onmenselijke omstandigheden en mishandeld door de Griekse autoriteiten.
De advocaat van Muzafar diende hoger beroep in tegen de Dublinuitspraak. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gaf hem in januari 2010 gelijk en oordeelde dat lidmaatschap van de Europese Unie niet automatisch betekent dat het land de rechten van mensen op de vlucht respecteert. Sinds deze beslissing draagt België geen asielzoekers meer over naar Griekenland. Pas op 8 mei 2012 erkende België Muzafar als vluchteling. Drie jaar na zijn aankomst in Europa genoot hij eindelijk bescherming.
Zo geniet een asielzoeker in het ene land door de overheid georganiseerde opvang en een redelijke dagvergoeding, terwijl andere landen asielzoekers opsluiten of volledig aan hun lot overlaten. Statistieken van Eurostat illustreren hoe asielzoekers in de ene lidstaat meer kans hebben op bescherming dan in een ander EU-land. Zo hebben Syrische vluchtelingen 95% kans op asiel in België, terwijl Italië maar 54% van de aanvragers bescherming verleent. Voor Somaliërs ziet het er in België veel minder rooskleurig uit: slechts 49% van de asielverzoeken krijgt groen licht. Dan zijn de migranten uit de Hoorn van Afrika beter af bij onze noorderburen, waar ze 90% kans hebben op goedkeuring. Met een afkeuringspercentage van 90% in België kunnen Congolezen beter hun geluk zoeken in Frankrijk, waar ze een keer op vier asiel krijgen.
Els Keytsman, directeur van Vluchtelingenwerk Vlaanderen, ziet een groot kwaliteitsverschil tussen asielsystemen van de lidstaten. Asylumineurope vergelijkt Europese lidstaten aan de hand van nieuwste rapporten uit de Asiel Informatie Databank (AIDA). Als we de oefening doen blijkt dat asielzoekers in België toegang hebben tot gratis juridische bijstand tijdens de asiel- en beroepsprocedure, terwijl in Cyprus en Italië rechtsbijstand bijzonder onzeker is.
‘Als Europa geen goede asielprocedures en bescherming kan garanderen bij alle lidstaten, is er dan überhaupt nog sprake van een gemeenschappelijk asielbeleid?’
In België kunnen asielzoekers na zes maanden de arbeidsmarkt op, in Frankrijk en Malta kan dat pas na een jaar en in Zweden is de arbeidsmarkt al een dag na de asielaanvraag open. Terwijl Hongarije regelmatig families en kinderen die asiel zoeken opsluit, is dit verboden in Italië en Zwitserland. De waslijst aan onregelmatigheden in het Europese asiel- en migratiebeleid is oneindig. ‘Als Europa geen gelijkwaardige asielprocedures en bescherming kan garanderen bij alle lidstaten, mag je als land niet met een gerust hart mensen naar een andere lidstaat overdragen’, zegt Keytsman. ‘Zeker niet als je weet dat de kans op asiel en bescherming daar veel kleiner is.’
De Commissie Juncker stelt vandaag, 13 mei, een verdeelquota voor om vluchtelingen beter te verdelen over heel Europa. ‘Niet alleen de eerste landen van aankomst moeten verantwoordelijk zijn voor de opvang van vluchtelingen. Gedeelde solidariteit en meer legale wegen voor asielzoekers zijn nodig om bescherming te geven waar ze recht op hebben’, aldus de commissievoorzitter. Een studenten-, werk, of toeristenvisum voor vluchtelingen zou hierbij tot de mogelijkheden horen.
Daarnaast legt Juncker een breed pakket van maatregelen inzake het Europees asiel- en migratiebeleid voor. Johan Lievens is echter sceptisch: ‘Een hervorming van de Dublinovereenkomst ligt erg moeilijk bij de lidstaten. Er zijn te veel landen die profiteren van de onregelmatigheden. Zolang geen wil is om onderling solidair te zijn blijven mensen op de vlucht.’
Het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS) en de Cel Dublin bij Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) wilden niet reageren op de knelpunten van de Dublinovereenkomst. Theo Francken, Staatssecretaris voor Asiel en Migratie, gelooft niet in het “opendeurverhaal” en ziet geen alternatief voor Dublin als verdelingsmechanisme: ‘Leg mij gerust uit hoe je realistische Europese asiel- en terugkeerprocedures kan uitwerken zonder Dublin en ik zal heel aandachtig luisteren.’