Turkije krijgt Europees geld voor vluchtelingen, maar moet dat de mensen of de grenzen beschermen?

Een Turks bankbriefje in een wisselkantoor in de noord-Syrische provincie Idlib (december 2021). Turkije huisvest al tien jaar meer dan 3,7 miljoen Syrische vluchtelingen.

Reuters / Khalil Ashawi

De Turkse regering staat zwaar onder druk van de oppositie én van de eigen bevolking om een strenger terugkeerbeleid uit te bouwen. Daarmee komt ook de Europese Unie in nauwe schoentjes te zitten. Want kan die terugkeercentra in Turkije financieren met het risico dat de mensenrechten er geschonden worden?

Voor de oorlog in Oekraïne een grote beweging van vluchtelingen in Europa op gang bracht, vormden Afghanen de grootste groep asielaanvragers in Europa, sinds september 2021. Daarmee lieten ze voor het eerst de Syrische asielaanvragers achter zich.

‘Het aantal asielaanvragen van Afghanen steeg in september vorig jaar op een maand tijd met 72 procent’, stelt het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA). ‘Deze stijging is een gevolg van de evacuaties van Afghanen nadat de Taliban in augustus 2021 de macht in Afghanistan overnamen.’

De trend van deze Afghaanse asielaanvragen leek even het discours te bevestigen dat Europa zou worden ‘overspoeld’ door Afghaanse vluchtelingen. Maar dat gebeurde dus niet. In de piekmaand september 2021 vroegen volgens EUAA meer dan 17.000 Afghanen asiel aan in Europa. Dat cijfer is niet te vergelijken met de tot nu toe 3,6 miljoen Oekraïense vluchtelingen die de voorbije weken hun land hebben verlaten en voornamelijk naar Europese landen vluchten.

Deuren blijven dicht voor Afghanen

Niemand had een half jaar geleden overigens kunnen voorspellen dat Europese landen hun deuren wijd zouden openzetten voor de vele Oekraïense vluchtelingen. Vorige zomer liet een aantal EU-lidstaten immers verstaan dat ze geen herhaling wilden van de Syrische vluchtelingencrisis in 2015.

De oplossing voor de Afghaanse vluchtelingencrisis, zo vonden diverse stemmen in Europa, lag in de Afghaanse buurlanden Iran en Pakistan. Ook als die al grote aantallen Afghanen huisvesten — respectievelijk 3,4 en 1,4 miljoen, volgens recente cijfers van de VN-Vluchtelingenorganisatie UNCHR.

Turkije heeft geen interesse om ‘de Europese opslagplaats voor Afghanen’ te worden.

Afghanen terugsturen naar hun herkomstland moest mogelijk blijven, zo gaf ook Belgisch staatssecretaris voor Asiel en Migratie Sammy Mahdi (CD&V) de voorbije zomer te kennen. Hij stelde dat nog voor de val van Kaboel, op het moment dat de Taliban al stevig oprukten, samen met een aantal Europese collega-ministers. Niet onbelangrijk om weten: Afghanen vormen al drie jaar op rij de grootste groep asielaanvragers in ons land.

Nog voor die gezamenlijke verklaring van begin augustus pleitten Mahdi en andere Europese stemmen ook voor een nieuw akkoord tussen de EU en Turkije over Afghaanse vluchtelingen. Het antwoord van Turkije was kort: het land heeft geen interesse om ‘de Europese opslagplaats voor Afghanen te worden.’

Europa voert een beleid van gesloten grenzen, en in navolging daarvan sloten ook Turkije en de Afghaanse buurlanden Iran en Pakistan de grenzen voor Afghanen. Kortom: iedereen zet de hakken in het zand om te voorkomen dat Afghaanse vluchtelingen asiel kunnen aanvragen op zijn grondgebied. Afghaanse vluchtelingen dreigen muurvast te komen zitten.

Bekijk ook onderstaande tijdlijn: het Turkse migratiebeleid in een notendop

Antimigratieklimaat

Toen ik in november 2021 naar Turkije trok voor een reportage om er de situatie van Afghaanse vluchtelingen te onderzoeken, vond ik een realiteit die nog pessimistischer was dan mijn vooronderzoek deed vermoeden.

Turkije huisvest al tien jaar meer dan 3,7 miljoen Syrische en meer dan 330.000 niet-Syrische vluchtelingen.

Afghaanse vluchtelingen in Turkije zaten, drie maanden na de val van Kaboel op 15 augustus, in complete limbo. Ze konden niet verder reizen en kregen in Turkije ook geen toegang tot internationale bescherming. Vandaag is die schrijnende situatie onveranderd.

De klok tikt intussen verder: de Turkse terugkeercentra zitten vol, en wie een visum kort verblijf (zes tot twaalf maanden) voor Turkije heeft, ziet de houdbaarheidsdatum daarvan naderen.

Turkije huisvest al tien jaar meer dan 3,7 miljoen Syrische en meer dan 330.000 niet-Syrische vluchtelingen. Voor de goede orde: die cijfers bevatten niet de vele niet-geregistreerde vluchtelingen die zich in Turkije bevinden. In realiteit gaat het dus om veel meer vluchtelingen.

Hoe dan ook: de meer dan 4 miljoen geregistreerde vluchtelingen op het grondgebied zijn de limiet voor de regerende AKP-regering én voor de Turkse bevolking, bij wie het protest tegen de grote aantallen vluchtelingen groeit.

In 2023, of in het geval van vervroegde verkiezingen nog in het najaar van 2022, vinden de volgende Turkse presidentsverkiezingen plaats, en intussen blijft de populariteit van de AKP-partij tanen. Turkije kampt met een grote economische crisis sinds 2018, met stijgende armoede van de bevolking tot gevolg.

Samen met de impasse van de Syrische vluchtelingencrisis in Turkije hakt dit stevig in op de vroegere sterke machtspositie van de AKP, de partij van president Erdoğan. Delen van de Turkse bevolking verwijten de AKP immers een laks beleid van open grenzen. Dat volksdiscours wordt gretig gevoed door de oppositie, onder meer door de tweede grootste partij van Turkije, de liberale CHP.

Als er een machtswissel komt, zo beloven de oppositiepartijen, zullen ze zich richten op een streng terugkeerbeleid voor Syrische vluchtelingen.

Met de verkiezingen in het vooruitzicht profileren politieke partijen als de CHP en het centrumrechtse IYI zich met een uitgesproken antivluchtelingendiscours. Als er een machtswissel komt, zo beloven de oppositiepartijen, zullen ze zich richten op een streng terugkeerbeleid voor Syrische vluchtelingen.

Het zijn beloften waarvan critici, waaronder de AKP zelf, zeggen dat ze niet in te lossen zijn. De heropbouw van Syrië, dat overigens nog altijd in oorlog is, zal immers nog decennia aanslepen.

EU-Turkijedeal

‘Europa heeft boter op het hoofd’, vindt Ibrahim Kavlak, de directeur-generaal van ASAM, de grootste Turkse hulporganisatie voor vluchtelingen.

‘Europa reageert verontwaardigd wanneer Turkije meer geld vraagt om de vluchtelingencrisis de baas te kunnen’, zegt Kavlak. ‘Maar hetzelfde Europa schakelt Turkije ook in als zijn externe grenswachter, financiert projecten voor migratiebeheer en terugkeer. Waar blijft de morele verontwaardiging als je verder dan dat kijkt? Aan zijn eigen grenzen verhindert Europa ook mensen om internationale bescherming aan te vragen, wat een totale inbreuk is op de geest van de VN-Vluchtelingenconventie in 1951.’

Kavlak snuift als hij het heeft over het akkoord dat Europa en Turkije in maart 2016 sloten: de beruchte EU-Turkije-Verklaring, ook wel bekend als de EU-Turkijedeal.

Volgens dit akkoord moest de Europese Unie enerzijds 6 miljard euro voorzien ter ondersteuning van het Turkse vluchtelingenopvangbeleid en anderzijds vluchtelingen hervestigen van Turkije naar Europa. Turkije moest zijn grenzen bewaken en migranten terugnemen die geen asiel kregen in Europa. Maar langs beide kanten werden de verwachtingen van de deal onvoldoende ingelost.

‘We zijn vijf jaar verder, en nog heeft Europa dat totaalbedrag niet volledig gestort’, gaat Kavlak verder.

Toch was eind 2021 de volledige 6 miljard euro voor Turkije gecontracteerd. Dat zegt ook een woordvoerder van de Europese Commissie aan MO*. ‘Het betreft hier geen budgettaire transfer van Europa naar Turkije. De financiële toezegging is projectgebaseerd en staat onder het beheer van de Europese Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije’, het Europese agentschap dat in het kader van de EU-Turkije-Verklaring werd opgericht.

‘Elk project moet worden ingeschaald, gecontracteerd, geïmplementeerd en ten slotte gefinancierd. Dat verloopt nu eenmaal in fasen, en sommige projecten hebben vertraging gekend door COVID-19.’

Dan toch een opvolgakkoord

Toen de EU-Turkijeverklaring eind 2019 verstreek, werden niet meteen onderhandelingen opgestart voor een nieuw akkoord. Want hoe doe je dat, een akkoord vernieuwen als de eerdere versie niet goed gewerkt heeft?

Begin 2020 escaleerde de situatie in Noordwest-Syrië opnieuw, waardoor een miljoen nieuwe Syrische vluchtelingen naar de Syrisch-Turkse grens trokken. Ankara was dan ook vragende partij voor een opvolgakkoord en dus voor nieuwe financiële steun van Europa. Toen het stil bleef in Europa, opende Turkije in februari 2020 tijdelijk de grens met Griekenland. Het verzuurde de relatie tussen Europa en Turkije verder.

In een rapport dat het Italiaanse ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking bestelde bij de Italiaanse denktank Cespi, wjizen de rapporteurs op de ambivalente status van Turkije voor Europa.

Enerzijds zijn er de geopolitieke geschillen tussen Europa en Turkije, zegt Cespi. De EU laakt de houding van Turkije ten opzichte van Cyprus, is het niet eens met de recente Turkse boringen in de Middellandse Zee noch met de afgebrokkelde mensenrechtensituatie in Turkije, de buitenlandpolitiek van Turkije in Syrië en andere buurlanden, er was het diplomatieke incident begin 2021 waarbij president Erdoğan Europees Commissievoorzitter Ursula von der Leyen geen stoel aanbood, enzovoort.

Meer dan 50% van de bevraagde Syrische vluchtelingen ervaart sterke druk van de autoriteiten om Turkije te verlaten.

Anderzijds was er gedurende heel die tijd een continue samenwerking tussen Europa en Turkije op het vlak van migratie. ‘Europa zet Turkije afwisselend verschillende petjes op: dat van derdelander en dat van kandidaat-lidstaat van Europa. Dat is een moeilijk vertrekpunt om gedeelde verbintenissen aan te gaan’, aldus Cespi.

Ondanks de diepe wateren tussen Europa en Turkije trok de Turkse buitenlandminister in de lente van vorig jaar naar Brussel om de plooien glad te strijken. En in juni kondigde von der Leyen aan dat Europa 3 miljard extra steun toezegt aan Turkije voor de opvang van vluchtelingen. Dat is lovenswaardig, maar de vraag is of het volstaat.

Economische crisis

De waarde van de Turkse lira zit na Erdoğans poging om de munt te herstellen, in december 2021, opnieuw op de bodem. De inflatie is torenhoog, de reserves zijn op en buitenlandse investeerders trokken weg uit Turkije. Kortom: het economisch klimaat is zeer instabiel en weinig opbeurend voor een land dat vier miljoen vluchtelingen — de grootste vluchtelingenpopulatie ter wereld — moet opvangen.

Maar liefst 74% van de Syrische vluchtelingen in Turkije zegt dat ze onvoldoende inkomen hebben om de kosten van hun basisnoden te dekken. Dat blijkt uit een gloednieuw rapport van 11.11.11, de koepel van de Vlaamse Internationale Solidariteit. Die bevroeg 944 Syrische vluchtelingen in Turkije over hun levensomstandigheden.

Het rapport brengt in kaart, zo stelt 11.11.11, ‘hoe het model van “opvang in de regio” kraakt in zijn voegen’. Meer dan 50% van de bevraagde Syrische vluchtelingen vreest gedwongen te moeten terugkeren en ervaart sterke druk van de autoriteiten om Turkije te verlaten.

De slechte economische omstandigheden in Turkije hebben een negatieve impact op het samenleven van de Turkse thuisgemeenschap met de vluchtelingen, én op de uurlonen op de toch al onderbetaalde informele banenmarkt.

‘De Europese Unie heeft in de voorbije 10 jaar 10 miljard euro vrijgemaakt voor de hulp aan vluchtelingen in Turkije. Dat is meer dan eender welk ander land.’

‘Bovendien zijn er in Turkije alleen al 1,4 miljoen schoolgerechtigde Syrische vluchtelingenkinderen’, zegt Ibrahim Kavlak van ASAM. ‘Het budget daarvoor, voor schoolgebouwen, lesmateriaal, onderwijzend personeel, is te beperkt. Gevolg: 400.000 kinderen hebben geen toegang tot onderwijs. Dat heeft een impact op deze generatie, de verloren Syrische generatie.’

Kavlak benadrukt dat een vluchtelingencrisis een humanitaire kwestie is, geen financiële. ‘Maar als Europa Turkije bekijkt als een van zijn veiligheidsagenten en blijft hameren op regionale opvang van de Syrische vluchtelingen in Turkije, dan moet je de vraag stellen of die 6 of 9 miljard euro voldoende is.’

De Europese Commissie reageert nuchter. ‘De Europese Unie heeft in de voorbije 10 jaar 10 miljard euro vrijgemaakt voor de hulp aan vluchtelingen in Turkije. Dat is meer dan enige andere entiteit of enig ander land. Ik zou denken dat dit ruimschoots de Europese inzet bewijst om het, overigens prijzenswaardige, Turkse opvangbeleid te ondersteunen.’

Wat dan met niet-Syriërs?

De Europese focus ligt te veel op de Syrische vluchtelingen in Turkije, zegt de Italiaanse denktank Cespi in zijn rapport. ‘De Europese Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije en andere internationale hulpprogramma’s zien over het hoofd dat ook niet-Syrische vluchtelingen grote noden hebben: het verbeteren van hun levensomstandigheden en hun toegang tot basisrechten en basisdiensten.’

‘De Europese steun voor vluchtelingen in Turkije is niet beperkt tot Syriërs’, reageert de Europese Commissie daarop aan MO*. ‘Bij wijze van voorbeeld: om te voorzien in hun basisnoden genieten vandaag ongeveer 60.000 Afghanen onze Europese steun, onder de bevoegdheid van de Europese Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije.’

‘Registratie is wel een voorwaarde’, voegt de Europese Commissie daar nog aan toe.

En daar wringt dus het schoentje. Sinds 15 augustus kunnen Afghaanse en andere niet-Syrische vluchtelingen zich in Turkije niet meer registreren om internationale bescherming aan te vragen.

Mahmut Kacan, advocaat en expert vreemdelingenrecht in de Koerdisch-Turkse stad Van, spreekt over een de facto situatie die ook vandaag nog aanhoudt. ‘Geen enkele migratieautoriteit registreert asielaanvragen van niet-Syrische vluchtelingen. Ook niet van Afghanen met een overduidelijk vluchtelingenprofiel, zoals politici, soldaten of journalisten. We zien dus een de facto uitsluiting van de toegang tot het asielsysteem. Net dit toont aan dat hierover een beslissing op centraal niveau is genomen.’

Wie bovendien toch internationale bescherming aanvraagt, maakt een heel grote kans om in een terugkeercentrum te worden ondergebracht. Zeker in een grensstad als Van.

Terugkeercentra met Europese steun

Turkije heeft op dit moment, volgens de Turkse overheidsdienst voor Migratiebeheer, 25 operationele terugkeercentra. Die hebben samen een capaciteit van 15.908 mensen.

Opvallend is dat ook Europa een aantal van die terugkeercentra mee financiert. Zes nieuwe pre-terugkeercentra werden gebouwd, zo laat de Europese Commissie aan MO* weten, onder de tweede fase van het Europese Instrument voor toetredingssteun voor kandidaat-lidstaten (IPA II), 2015.

Die zes centra liggen verspreid over heel Turkije en hebben een opvangcapaciteit voor 2400 personen. ‘De bouw van deze centra begon in 2019 en is opgeleverd in 2021. We verwachten dat ze operationeel worden in de volgende maanden.’

De Europese steun voor terugkeercentra moet gezien worden in het licht van de stijgende migratiedruk op Turkije, legt de Europese Commissie uit. ‘We steunen Turkije om irreguliere migratie op een veilige en effectieve manier aan te pakken. We willen dat die centra ook voldoen aan de passende voorwaarden.’

Een groot vraagteken is het gebrek aan onafhankelijke monitoring in een aantal van de bestaande Turkse terugkeercentra. Ngo’s noch de VN-Vluchtelingenorganisatie UNHCR krijgen er toegang toe.

Tijdens mijn reportage in november wezen advocaten en mensenrechtenorganisaties erop dat er wel degelijk sprake is van gedwongen terugkeer of deportatie vanuit die centra, naar grensgebieden met Iran en Griekenland. Dat bevestigt ook ASAM. ‘Ook wij horen, van advocaten die contact hebben met asielzoekers in terugkeercentra, over deportaties van Afghanen naar de Turks-Iraanse grens.’

Ook 11.11.11 verwijst in zijn rapport naar de stijgende huisinvallen, arrestaties en gedwongen terugkeeroperaties van vluchtelingen. Er is ook sprake van “vrijwillige terugkeer” onder dwang, zegt 11.11.11. ‘In de voorbije jaren werden duizenden Syrische vluchtelingen in Turkije gedwongen om formulieren voor “vrijwillige terugkeer” te tekenen, voor ze teruggestuurd werden naar Syrië. Zulke praktijken vonden ook plaats in terugkeercentra. Als Europa die centra mee financiert, vergroot het risico dat Europa zich medeplichtig maakt aan mensenrechtenschendingen van Syrische vluchtelingen.’

Dit artikel kwam tot stand met steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek