Goed bestuur, de nieuwe queeste van Noord en Zuid

De Vlaamse minister-president Yves Leterme gebruikt het sinds zijn aantreden als zijn handelsmerk. De Wereldbank geeft meer geld aan landen die het volgens haar in praktijk brengen. Europese Commissaris Louis Michel heeft er onlangs drie miljard euro in een speciaal fonds voor gereserveerd en zelfs de Belgische premier Verhofstadt had het er eigenlijk over toen hij bij zijn aantreden in 1999 van België een modelstaat wilde maken.
Goed bestuur lijkt dezer dagen alomtegenwoordig, ook in het denken over ontwikkeling. ‘Ik heb zeker het gevoel dat de focus met goed bestuur veel juister zit dan vroeger, dat we meer dan ooit de kern van de ontwikkelingsproblematiek raken’, zegt Robrecht Renard, professor ontwikkelingseconomie aan de Universiteit Antwerpen. Hij staat daarin niet alleen: velen die met ontwikkelingskwesties begaan zijn, vinden goed bestuur een cruciaal thema. Je kan je afvragen waarom het zo lang heeft geduurd vooraleer dit thema boven water kwam.

De tijd is rijp

Die timing is zeker geen toeval. De recente nadruk op goed bestuur is het resultaat van meerdere diepgaande evoluties. Zo was het einde van de Koude Oorlog cruciaal. Zolang de wereld opgedeeld was in een kapitalistisch en een communistisch kamp werd slecht bestuur toegedekt met de mantel der Oostwesttegenstellingen: Mobutu was dan misschien een smeerlap, maar het was onze smeerlap en dat was het voornaamste.
Zolang leiders trouw bleven aan Washington, Moskou of Brussel werden weinig vragen gesteld over hulp en of die wel ten goede kwam van de lokale bevolking. De civiele samenleving was daar niet bepaald blij om.
De val van de Berlijnse Muur, eind 1989, veranderde dat allemaal. Nog geen jaar later plaatste de Franse president François Mitterrand  democratie op de agenda voor de ontwikkelingslanden.
De Wereldbank maakte in 1996 de bocht toen voorzitter Jim Wolfensohn besliste dat corruptie en slecht bestuur voortaan wel in rekening genomen zouden worden in het beleid van de Bank. De onontkoombare vaststelling dat de marktvriendelijke hervormingen die de Bank samen met het Internationaal Muntfonds in de jaren tachtig en negentig had opgelegd, niet echt goede resultaten hebben opgeleverd, speelde daarbij zeker een rol. Het is nu duidelijk dat markten niet goed kunnen werken zonder goed bestuur.
Een andere factor is dat er vandaag veel meer buitenlands geld geïnvesteerd wordt in de ontwikkelingslanden. De directe buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden zijn opgelopen van 10 miljard dollar in de jaren tachtig tot 150 miljard dollar nu. Banken gaven in 2004 voor 140 miljard aan leningen in de opkomende landen. Deze investeerders hebben gegevens nodig waarop ze hun keuzes kunnen baseren. 
Ratingagentschappen zoals Moody’s maken dan wel kredietwaardigheidsprofielen op van landen, in de jaren negentig werd duidelijk dat deze klassieke profielen niet voldeden om financiële crisissen te voorspellen. Een van de redenen daarvoor is dat die profielen –meestal uitgedrukt in een eenvoudig beoordelingscijfer– deels gebaseerd zijn op het gedrag van de investeerders zelf. Ze kennen immers veel belang toe aan parameters zoals economische groei, en die worden beïnvloed door de instroom van buitenlands geld. Een land krijgt zo een positiever profiel omdat buitenlandse beleggers erin geloven en dat positieve profiel vuurt de buitenlandse geldstroom nog meer aan, een zichzelf versterkend mechanisme dat op den duur geen band meer heeft met de concrete realiteit.
Daarom vroegen investeerders om meer diepgaande informatie over ontwikkelingslanden, bijvoorbeeld over de kwaliteit van het bestuur.

Goed bestuur, wat is dat?

Meten is weten volgens menige filosoof of managementgoeroe, maar in het geval van goed bestuur is dat makkelijker gezegd dan gedaan. Wie bepaalt in ’s hemelsnaam wat goed bestuur van een land is? ‘Slecht bestuur herken je in een oogopslag’, schreef de Belgische minister voor Buitenlandse Zaken Karel De Gucht in een recent opiniestuk.
Hij gaf tegelijk toe dat de meningen sterk uiteenlopen over wat dan wel goed bestuur is. Er zijn in het Westen al verschillende indicatoren ontwikkeld. Dat de Wereldbank –met tienduizend medewerkers ’s werelds rijkste en grootste ontwikkelingsinstituut– een van de meest vooraanstaande indicatoren voor goed bestuur heeft opgesteld, kan niet echt verbazen.
Maar ook deze Wereldbankmaatstaf heeft gebreken en verraadt al meteen hoe moeilijk het is om goed bestuur te meten. De bouwers van de Wereldbank governance indicators, onder leiding van Daniel Kaufmann, erkennen expliciet dat ze niet over voldoende objectieve gegevens beschikken over het bestuur in (ontwikkelings)landen en dat ze er daarom voor kiezen om uitsluitend te werken met waarnemingen of percepties: hoe ervaren experten, ondernemers –uit binnen- en buitenland– en in mindere mate de inwoners van het betrokken land het bestuur in land X of Y?
De Bank baseert zich op waarnemingen verzameld door 31 verschillende organisaties. Opvallend is dat het voor het overgrote deel gaat om Amerikaanse en in mindere mate West-Europa organisaties. Dat zoveel organisaties uit eenzelfde samenleving komen, vergroot de kans dat de waarnemingen minder onafhankelijk van mekaar zijn dan goed is voor de Wereldbankmaatstaf. Hoe meer echt onafhankelijke waarnemingen, hoe robuuster zo’n maatstaf immers wordt.
De waarnemingen van de 31 organisaties worden gebruikt om landen scores te geven op zes samengestelde indicatoren: inspraak (voice) en de mate waarin de regering ter verantwoording geroepen kan worden (accountability), politieke stabiliteit, regeringseffectiviteit, de kwaliteit van de regels, rechtsstaat en controle van corruptie.
Met die zes indicatoren sluit de Bank in zijn definitie van goed bestuur nauw aan bij het Angelsaksische aanvoelen hieromtrent. Opvallend is bijvoorbeeld de afwezigheid van onderwijs en gezondheidszorg als indicatoren van goed bestuur. Nochtans zijn er voor die twee sectoren bijna wereldwijd objectieve gegevens beschikbaar die gebruikt zouden kunnen worden om de waarnemingen aan te vullen.
Kaufmann vindt dat toegang tot onderwijs en zorg veeleer gevolgen zijn van goed bestuur. Rudy Demeyer van 11.11.11 is het daar niet mee eens: ‘Goed bestuur is meer dan corruptiebestrijding en integratie in de wereldmarkt, het houdt voor ons ook een goede herverdeling van rijkdom in.’ De Europese Unie neemt die in zijn recente Governance Initiative wel duidelijker in zijn afweging van de bestuurskwaliteit op.

Dominant bedrijfsleven

Een recente studie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) –zeg maar de rijke landen van de wereld–  plaatst nog fundamenteler vraagtekens bij de Wereldbankmaatstaf voor goed bestuur. Door de berekeningswijze en doordat er meer waarnemingen van experten en van zakenmiddens gebruikt worden, ‘wegen deze laatste veel meer door, tot op het punt dat het oordeel van de bevolking praktisch niet meer meespeelt in de samengestelde indicatoren.’
Dat heeft gevolgen. Zo wordt bij het “becijferen” van de kwaliteit van de regelgeving veel meer gewicht gegeven aan de mate waarin ondernemers vinden dat sociale en milieuregels nadelig zijn voor de groei van hun onderneming of de competitiviteit, dan aan de manier waarop de bevolking die regels waardeert. Hetzelfde geldt voor de perceptie van belastingen. ‘Het gevaar is dat wie zo’n indicator gebruikt, eigenlijk onbewust beïnvloed wordt door een verborgen vooroordeel tegen arbeids- en milieunormen’, besluit de OESO-studie.
‘Slechts de helft van onze bronnen is nauw verwant met de kijk van de zakenwereld’, zegt Kaufmann daarop, en ‘er is geen bewijs dat zakenmensen fundamenteel anders aankijken tegen bestuur dan gewone mensen. Als het gaat om corruptie, lopen die oordelen bijvoorbeeld dikwijls gelijk.’
De corruptie-indicator van de ngo Transparency International –misschien wel ’s werelds meest gekende index voor goed bestuur– is in hetzelfde bedje ziek. ‘Van de zeventien instellingen die de informatie leveren voor die indicator zijn er slechts twee die niet op een of andere manier een bedrijfsbril op hebben’, bekende een van de oprichters van Transparency. ‘De beoordelaars zijn bovendien vooral welgestelde mannen.’
Een verder nadeel van die dominantie van het bedrijfsleven is dat het opnieuw de betreden paden versterkt. ‘Die Wereldbankindicator is alsof we met onszelf praten’, vertrouwde een zakenman de OESO-onderzoekers toe.
Het hoeft bijgevolg niet te verbazen dat regeringen in ontwikkelingslanden de Wereldbankindicator als pro-business of Westers ervaren. Norman Girvan, secretaris-generaal van de Vereniging van Caraïbische Staten, gaf bijtend commentaar in het Rapport voor Menselijke Ontwikkeling voor 2002: ‘De OESO-landen halen perfecte scores voor hun bestuur… Gekende fenomenen zoals de perversie van hun politieke systemen door machtige financiële groepen worden onbegrijpelijkerwijze weggelaten. Waarom wordt de transparantie van de financiering van politieke partijen niet in kaart gebracht? De rijke landen scoren ook prima inzake persvrijheid, ondanks de dominantie van de media door enorme conglomeraten Ook inzake de onpartijdigheid van het recht scoren ze zeer goed, ondanks het feit dat rijke mensen veel beter het rechtssysteem weten te gebruiken dan arme mensen.’
Het klopt in elk geval dat de rijke landen in de meeste van de Wereldbankindicatoren helemaal bovenaan staan. De Wereldbank maakte bijvoorbeeld een grafiek waarin de zes samengestelde indicatoren in één cijfer worden samengevoegd *:
Finland staat er op één met 99%, op de voet gevolgd door de andere Scandinavische landen en Nieuw-Zeeland. Landen als België (87%) en de VS (84%) horen ook nog tot de kopgroep. Van de G7 zakte vooral Italië (68%) ver weg: de manier waarop Berlusconi media en wetgeving aan zijn persoonlijke belangen onderwierp, speelt daarin ongetwijfeld een grote rol. Van de ontwikkelingslanden slaagt alleen Chili erin in het bovenste kwart te geraken.
Het vertalen van de Wereldbankindicatoren in één enkel cijfer kan niet, onderstrepen de Wereldbankonderzoekers zelf, maar het is natuurlijk wel een snelle manier om in te schatten welke landen goed bestuur hebben volgens de Wereldbank. Dat zijn, toeval of niet, ook de landen die de lakens uitdelen in de Bank.

Het is wat je ermee doet…

Als je goed bestuur al kan definiëren en meten, hoe kunnen die parameters dan het beste gebruikt worden door regeringen, investeerders en ngo’s in Noord en Zuid? Niet alleen grote internationale banken gebruiken dergelijke indicatoren voor hun beleggingen in ontwikkelingslanden, sinds de Wereldbankstudie van 1997 aantoonde dat hulp beter werkt in landen met een goed bestuur, zijn ook donoren meer geneigd de hulp eerder toe te wijzen aan deze landen.
Onderzoek leert dat landen nu al beduidend meer ontwikkelingssteun geven aan land die beter scoren inzake democratie of rechtsstaat. De Wereldbank stemt zijn zachte leningen nog meer dan andere donoren, af op die indicatoren. Sommige samenstellers van die indicatoren wijzen op de gevaren daarvan. Transparency International moedigt het bijvoorbeeld niet aan om zijn corruptie-index te gebruiken voor beslissingen over het toewijzen van hulp: landen die gezien worden als zeer corrupt, hebben juist hulp nodig om uit de corruptiespiraal te geraken.
Niet alle donoren hebben daar oren naar. De VS ontzeggen landen die onder het gemiddelde scoren op de corruptie-indicator van de Wereldbank de toegang tot de Millennium Challenge Account, de vijf miljard dollar hulp die jaarlijks wordt vrijgemaakt om de millenniumdoelen te bereiken. Daniel Kaufmann vindt dit riskant: ‘Gezien de mogelijke meetfouten in alle maatstaven van goed bestuur lijken dergelijke rangschikkingen ons niet zo zinvol. Onze maatstaf wordt het beste gebruikt, om samen met andere, een idee te geven over het niveau en de trends inzake bestuur. ‘
Zakaria Ould Amar, directeur van Adage, een Mauretaans expertisecentrum inzake bestuur, vindt dat het er in de praktijk anders aan toegaat: ‘De indicator van de Wereldbank dient vooral om de acties van de Bank en het IMF te rechtvaardigen.’
Het Europese Governance Initiative van Louis Michel, dat 2,7 miljard euro vrijmaakt ter ondersteuning van goed bestuur, is voorzichtiger, omdat het landen beloont als ze zelf geloofwaardige engagementen nemen.
Toch vindt Geert Laporte het Governance Initiative eenzijdig. Laporte is hoofd institutionele relaties bij het European Centre for Development Policy Management (ECDPM), dat al twintig jaar bemiddelt tussen overheden en stakeholders in ontwikkelingslanden en de Europese Unie. ‘Het legt teveel van buitenaf op wat goed bestuur is. Afrikanen ervaren het als paternalistisch.’ Europese ambtenaren weerleggen dat: de ontwikkelingslanden kiezen zelf welke verbintenissen inzake goed bestuur ze willen opnemen. De Commissie beoordeelt die dan naar ambitie, geloofwaardigheid en pertinentie.
Marc De Tollenaere van de Zwitserse ontwikkelingssamenwerking in Mozambique: ‘Toegegeven, dat blijft in grote mate een subjectieve oefening en het is behoorlijk ingewikkeld. Het vernieuwende is dat dit een stimulerend programma is: een partner krijgt meer als ze het goed doen, en niet minder als ze het niet goed doen.’
Toch is duidelijk dat er tussen donoren en ontwikkelingslanden doorgaans op een andere manier aan goed bestuur wordt gewerkt, dan in de schoot van de Europese Unie of de OESO. Daar leggen landen als gelijken samen meetbare objectieven vast op een specifiek terrein, en wordt er tussen gelijken –peers– gecontroleerd of landen die doelen halen en welke aanpak het best werkt. Op deze wijze leren de landen van elkaar.
Een ander probleem is dat de meeste indicatoren afgestemd zijn op de noden van externe belanghebbenden zoals investeerders en donoren. Ze geven de plaatselijke bestuurders te weinig informatie over hoe ze hun beleid dienen aan te passen. Dat is minder het geval bij de recentere indicatoren, die meer steunen op de bevraging van de lokale bevolking. Dergelijke bevragingen leveren dikwijls heel concrete feedback op over het functioneren van deze of gene openbare dienst, waarop meteen kan worden ingegrepen door de regering.
De OESO vindt terecht dat het beste beeld van de kwaliteit van het bestuur ontstaat door verschillende types van gegevens te bekijken: waarnemingen van experten en bedrijfsmensen maar minstens evenzeer de ervaringen van de lokale bevolking en objectieve data zoals toegang tot onderwijs of gezondheidszorg.

Wederzijdse inspanning

Veel ngo’s en ontwikkelingslanden vinden dat Wereldbank en IMF –die ondanks hervormingen nog altijd tot de minst transparante mondiale instellingen behoren– een geloofwaardigheidsprobleem hebben als ze zich nu opwerpen als de herauten van de doorzichtigheid. Dat belet niet dat ze geïnteresseerd zijn in goed bestuur. Zegt Geert Laporte (ECDPM): ‘Er is een nieuwe generatie van hervormers in Afrika die zich absoluut bewust is van het belang van goed bestuur.
Die hervormers winnen bovendien veld. Het feit dat de Afrikaanse Unie niet aanvaard heeft dat zoon Eyadema met een staatsgreep zomaar het bestuur van Togo overnam toen vader Eyadema na dertig jaar presidentschap stierf, illustreert dat. De weigering om president Bashir van Soedan het voorzitterschap van de Afrikaanse Unie te gunnen, is een ander voorbeeld.’
De Afrikaanse Unie verwijst overigens in haar oprichtingsakte expliciet naar goed bestuur. Drievierde van de leden van de AU heeft zich onderworpen aan een Peer Review Mechanism waarbij landen de kwaliteit van mekaars bestuur afwegen. Toch valt op dat bijvoorbeeld het AU-rapport over Rwanda de vrijheid van meningsuiting in dat land wel erg vriendelijk beoordeelt.
Zakaria Ould Amar: ‘Ik behoor tot een groep intellectuelen die geloven dat de principes van goed bestuur universeel zijn, maar dat de invoer van externe modellen die geen rekening houden met de lokale omgeving gedoemd is te mislukken. Onze leiders dragen een grote verantwoordelijkheid voor het slechte bestuur in Afrika, maar de rijke landen waren dikwijls medeplichtig. Er is een positieve evolutie aan de gang, maar ze blijft bescheiden.’
De openheid om over bestuur te praten gaat evenwel gepaard met zelfbewustzijn, onderstreept Laporte: ‘De Afrikanen eisen terecht wederzijdse verantwoording. Ze wijzen erop dat de Europeanen ook goed bestuur moeten realiseren in hun omgang met ontwikkelingslanden: een samenhangend ontwikkelingsbeleid voeren, geen racisme, harmonisering van de ontwikkelingshulp, corruptie bij hun bedrijven bestrijden…’
Stuk voor stuk thema’s waarin de rijke landen nog een lange weg te gaan hebben en waarover de meningen sterk uiteenlopen. Een coherent ontwikkelingsbeleid betekent bijvoorbeeld een handelsbeleid dat de ontwikkelingslanden voldoende ruimte laat om zelf te bepalen wat goed is voor hen. Mensen zoals PS-senator Pierre Galand of ngo-icoon Susan George vinden dat het neoliberale keurslijf dat opgelegd wordt door mondiale, regionale of bilaterale handelsakkoorden de ontwikkelingslanden belemmert om sociale, fiscale of milieuregels op te leggen of natuurlijke rijkdommen te nationaliseren.
Rudy Demeyer van 11.11.11 zegt het zo: ‘Natuurlijk is goed bestuur belangrijk, maar het mag geen instrument zijn om het beleid van ontwikkelingslanden aan onze belangen aan te passen. De manier waarop de EU handelsliberalisering probeert af te dwingen via de Economische Partnership Akkoorden (EPA’s) heeft daar veel van weg.

Neerbuigend werkt het niet

Doen alsof wij in het Westen de gouden formule voor goed bestuur hebben, getuigt van weinig zelfkennis en realiteitszin. Goed bestuur en de strijd tegen corruptie zijn nergens verworven, noch in het Noorden, noch in het Zuiden stelt Anwar Ibrahim, de voormalige premier van Maleisië. ‘Zonder sterke instellingen – onafhankelijke rechtspraak en media, een wakker parlement, een levendige civiele samenleving krijg je corruptie niet echt weg. Noord en Zuid hebben de verplichting die sterk te houden. Dat moet niet neerbuigend van Brussel naar Afrika gebeuren. Begin al maar met zelf niet corrupt te zijn. Sinds Bush denken de VS bijvoorbeeld dat zij mogen martelen.’
Instellingen opbouwen, vergt tijd, voegt Sue Unsworth van de Universiteit van Sussex daar aan toe: ‘Er zijn geen snelle oplossingen mogelijk waarbij modellen uit het Noorden simpelweg getransfereerd worden naar ontwikkelingslanden. Er wordt teveel vertrokken van een simpele vraagstelling zoals ‘wat is er verkeerd en hoe lossen we dat op?’ in plaats van te zoeken naar de onderliggende oorzaken van slecht bestuur en welk soort politieke processen nodig zijn om dat te veranderen. Je moet eerst het kader van drijfveren in de politiek veranderen; anders bots je op een muur. De donoren kunnen zich best concentreren op de manieren waarop zij en hun bedrijven die drijfveren en zo het bestuur beïnvloeden.’
 Geert Laporte vat de weg vooruit, zo samen: ‘Ik denk dat de partners het best concrete doelen met mekaar afspreken en onderzoeken hoe ze die kunnen realiseren. Het noorden dat eenzijdig vastlegt wat moet gebeuren, zo werkt dat niet meer.’
http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/govmap.asp

**Veeg eens voor eigen deur
**
De conferentie over goed bestuur die de OESO, de Wereldbank en België in maart organiseerden in Brussel, focuste op de rol van de private sector in goed bestuur. Groot-Brittannië kreeg het zwaar te verduren, omdat de Britse premier Tony Blair onlangs het Britse gerecht opdroeg het onderzoek stop te zetten naar de omkooppraktijken van British Aerospace in Saoedi-Arabië. De OESO vond dit een inbreuk tegen de OESO-conventie ter bestrijding van corruptie, die Groot-Brittannië nochtans bekrachtigd heeft.

De voormalige premier van Maleisië, Anwar Ibrahim, zei op de conferentie dat Blair hierdoor irrelevant is geworden als het gaat om goed bestuur: ‘Welk recht heeft die man nog om ons de les te lezen?’  Ook België bewandelt in deze een flinterdunne lijn. Immers, ondertussen zijn de bevindingen die MO* begin 2006 maakte over de contracten tussen Kinross Forrest (ondertussen Katanga Mining, een bedrijf waar de Belg George Forrest mee de lakens uitdeelt) en de Congolese staat bevestigd door de Wereldbank en de Financial Times: het contract biedt, net als andere contracten overigens, al te weinig voordelen aan de Congolezen.

Waarom dat zo is weten we niet, maar het is een feit dat diezelfde George Forrest een van de belangrijkste financiers is van de partij van president Joseph Kabila, die het contract in augustus 2005 bekrachtigde. Zoiets ruikt sterk naar ‘capture’: met geld ervoor zorgen dat het bestuur en/of de regels je gunstig gezind zijn. Officieel België heeft daar nooit echt kanttekeningen bij gemaakt. Integendeel, George Forrest werd na die feiten bevestigd in de erefunctie van adviseur buitenlandse handel. Bovendien bestond België het om Pierre Chevalier, tot voor kort in de raad van bestuur van de Forrest Group, te benoemen tot speciaal vertegenwoordiger van België in de Veiligheidsraad.

Dat terwijl de grondstoffenproblematiek juist een van de thema’s is die België in de Veiligheidsraad wil aankaarten. Dat Chevalier ondertussen ontslag nam bij Forrest neemt het vermoeden van vooringenomenheid niet weg. Nochtans, wie aanstuurt op goed bestuur in Congo of elders,  staat beter zelf boven elke verdenking.