Hoe staten geven en nemen met papieren

Onderzoekster Namratha Ramanan: ‘Geboorteregistratie is nu verplicht in India en de gegevens worden centraal bijgehouden. Het is een grote verandering.’

© Belgaimage / Laurie Dieffembacq

Identiteitsdocumenten zijn er niet altijd geweest. Ze ontstonden toen staten hun bevolking begonnen te registreren om hun macht uit te breiden. Hoe democratischer die staten werden, hoe meer papieren mensen ook gelijke vrijheid en rechten garandeerden. Maar dan wel enkel de eigen burgers, niet de buitenstaanders. Papieren scheppen zo nieuwe spanningsvelden in een ongelijke wereld.

‘Mensen zonder papieren’: met die term omschrijven we vaak de situatie van mensen die in België verblijven zonder geldige verblijfsdocumenten, en soms zelfs zonder geldige identificatiedocumenten. Omdat ze hun land halsoverkop ontvlucht zijn, of omdat ze heel bewust geen papieren meegenomen hebben om hun leven niet in gevaar te brengen, of om meer kans te maken op een verblijf in een ander land.

In die context komen ‘papieren’ over als iets beperkends, een barrière die een beter leven onmogelijk maakt. Het is een vaak schrijnende situatie, die sommigen ertoe brengt om identiteits-en verblijfsdocumenten louter als iets negatief te bekijken: een repressief instrument, dat onmenselijke gevolgen heeft.

Toch moeten we ons geen illusies maken over de veronderstelde menselijkheid van een wereld zonder papieren, onderstreept Frank Caestecker, professor Economische Geschiedenis aan de Universiteit Gent. ‘De wereld vóór iedereen papieren had, was geen ideale wereld waarin immigranten overal vrij konden bewegen en welkom waren.

Van tijd tot tijd nam het volk de zaak in eigen handen en sloeg het immigranten bij wijze van spreken op het gezicht tot die weer weggingen. Dat gebeurde dan op een botte en oppervlakkiger manier dan tegenwoordig: wie een andere huidskleur had of de lokale taal niet goed sprak, werd bejegend als een buitenstaander. Nu neemt de staat dat over. Die baseert zich daarbij doorgaans op geschreven documenten. Dat is sluitender en inderdaad dwingender dan voorheen.’

Papieren als claim op de wereld

Registratie van de identiteit en de documenten die eruit voortvloeien hebben lang niet altijd een negatieve connotatie. Zo stelt artikel 24 van het VN-Verdrag voor Burgerlijke en Politieke rechten dat ‘elk kind onmiddellijk na zijn geboorte geregistreerd zal worden en een naam zal hebben’. ‘Zonder die registratie loopt de pasgeborene immers het risico dat hij niet erkend wordt als een wezen met een “claim” op de wereld’, schrijven historica Jane Caplan en historicus-socioloog John Torpey in hun boek Documenting individual identity.

Daarom staat dezelfde zin – over de onmiddellijke registratie van elk kind na de geboorte – ook in het kinderrechtenverdrag uit 1989, dat er nog aan toevoegt dat elk kind recht heeft op een nationaliteit. In een wereld waarin je je rechten doorgaans alleen kan laten gelden in het land waar je bij hoort, is dat geen nodeloze aanvulling.

Zonder registratie hebben kinderen dikwijls geen recht op school of zorg. Ze bestaan immers niet.

Diezelfde visie op registratie zet zich ook door in meer recente internationale teksten van de Verenigde Naties. In het zestiende Duurzame Ontwikkelingsdoel (ofte sdg) lezen we bij subdoel 16.9: ‘Tegen 2030 een wettelijke identiteit voorzien voor iedereen, met inbegrip van geboorteregistratie.’ Vermits de Duurzame Ontwikkelingsdoelen zijn goedgekeurd door alle VN-leden, vindt de wereldgemeenschap dus blijkbaar dat tegen 2030 iedereen moet worden geregistreerd.

Deze teksten tonen een heel andere kant van wat papieren kunnen betekenen voor mensen: ze geven rechten, openen deuren naar een beter leven. Dat is ook de reden waarom de ngo Plan International jarenlang campagne voerde voor de registratie van kinderen in landen waar dat niet altijd gebeurde. Zonder die registratie hebben kinderen dikwijls geen recht op school of zorg. Ze bestaan immers niet.

De staat registreert

Het ambigue karakter van identiteitspapieren heeft alles te maken met hun ontstaan en hun geschiedenis. We kunnen het succes ervan niet los zien van de opkomst van de natiestaat vanaf de 19de eeuw. Als politieke entiteit oversteeg die de lokale gemeenschap ver, en daarom kon ze niet langer op gezichtsherkenning steunen om mensen te identificeren.

Wie kon in die tijd immers miljoenen gezichten onthouden en ordenen? Dat kon en kan alleen met geschreven documenten, met registratie. Nieuwe technologie voor gezichtsherkenning kan daarin vandaag misschien weer verandering brengen.

De eerste tekenen van geschreven identificatiedocumenten en registratie van inwoners zijn terug te vinden in regio’s met een sterke staat. Want wie zijn inwoners kent, kan hen ook oproepen voor militaire dienst of om publieke werken uit te voeren, kan hen belasten en kan hen selecteren voor het ambtenarenapparaat. Het zijn allemaal zaken die de Chinese staat al vóór onze moderne tijdsrekening deed.

De eerste bevolkingsregistraties in China stammen uit de periode van de ‘Oorlogvoerende staten’ (453-221 voor Christus). Het land werd toen geteisterd door een eeuwenlange strijd tussen grote politieke entiteiten. Elk van die staten onderzocht hoe hij sterker kon worden dan de andere. De oplossing voor dat vraagstuk? De bevolking inzetten in die strijd. En daartoe was het nuttig om haar nauwkeurig te registreren.

Een archeologische vondst van begin deze eeuw in het stadje Liye in de Chinese provincie Hunan toont hoe bevolkingsgegevens in de derde eeuw voor Christus werden bijgehouden op houten plaatjes. Op de plaatjes werd het dorp vermeld, vervolgens de naam van het gezinshoofd en dan van vrouw en de kinderen. Het toont hoe registratie altijd ook een ideologie, een zienswijze uitdrukt: het gezin werd gezien als de basiseenheid, en de man doorgaans als het gezinshoofd. Elk individu en elke familie was verantwoordelijk voor de registratie, die elk jaar werd geactualiseerd.

Onder sinologen is er discussie of die registratie ook gepaard ging met vaste identiteitsdocumenten die mensen bij zich konden houden. Sinoloog Yuri Pines, van de universiteit van Jeruzalem, is daarvan overtuigd. Hij verwijst naar de gegevens die op sommige plaatjes staan: ‘Zeng, wit gekleurd, hoogte twee tsji, vijf tsoen (58 centimeter), leeftijd: vijf maanden, geregistreerd door dorpschef He’.

‘Waarom zou je registreren dat een kind vijf maanden oud is?’, werpt Pines op. ‘Dan moeten ze elke maand de registratie hernieuwen. Dat houdt geen steek.’ Zijn collega-sinoloog Enno Giele van de universiteit van Heidelberg ziet het document van Liye eerder als een tijdelijke reispas dan als een heuse identiteitskaart.

Hoe het ook zij: registratie veronderstelt een vrij sterke staat die motieven heeft om die registratie op te zetten. En die daarvoor ook een apparaat moet creëren van gedisciplineerde ambtenaren die kunnen schrijven. We beseffen soms onvoldoende hoe groot die stap naar een geschreven registratie van alle individuen was.

© Belgaimage / Laurie Dieffembacq

Franse revolutie

In Europa was het langer wachten op de universele registratie die China al zo vroeg kende. In de middeleeuwen waren er weliswaar doopregisters, maar die werden bijgehouden door de clerus. Daardoor werden protestanten en joden lange tijd niet geregistreerd.

De Franse revolutie bracht – ook op dit vlak – verandering. Artikel 1 van de Verklaring van de Rechten van de Mens en de Burger stelde dat ‘alle mensen vrij en gelijk in rechten geboren worden’. Een officiële registratie die mensen discrimineerde op basis van religie was daarom dus niet meer aanvaardbaar.

Registratie moest massamobilisatie mogelijk maken. En het innen van belastingen.

De openbare registratie liep overigens niet van een leien dakje: veel van de burgemeesters die in veel Franse plattelandsgemeenten geacht werden hun burgers te registreren, waren amper geletterd.

Maar er waren nog andere redenen waarom de staat gegevens over zijn burgers wilde vastleggen. De Franse revolutie wilde zichzelf gewapenderhand verspreiden over het Europese continent, en daarvoor waren veel soldaten nodig. Registratie moest massamobilisatie mogelijk maken. En het innen van belastingen. Artikel 12 van de Franse Verklaring van de Rechten van de Mens en de Burger stelde immers dat er een publieke macht nodig is om de mensenrechten te verdedigen, artikel 13 dat die gefinancierd moet worden met bijdragen van de burgers.

De meer repressieve, eisende kant van registratie enerzijds en de emancipatorische kracht anderzijds stonden hier naast elkaar. De registratie van de identiteit moest alle burgers gelijke vrijheid en rechten geven, maar het was ook een manier om hen plichten op te leggen.

Kolonisering

Europese kolonisatoren voerden registratie ook uit naar hun kolonies, doorgaans in functie van hun eigen belangen. Inge Brinkman, professor Afrikaanse Studies aan de UGent, getuigt over de Afrikaanse situatie: ‘Vanaf eind 19de eeuw waren koloniale staten geïnteresseerd in bevolkingsregistratie met het oog op dwangarbeid en verschillende belastingen. Die registratie lukte slechts gedeeltelijk, net omdat ze weinig tot geen voordeel had voor de gekoloniseerden.’

Sinds hun onafhankelijkheid werden de systemen van Afrikaanse staten om de bevolking te registreren geleidelijk nauwkeuriger, stelt Brinkman. ‘Toch bestaan er gebieden waar het bij lange nog niet op punt staat, ook weer omdat de voor- en nadelen ervan absoluut niet in evenwicht zijn. In relatief stabiele staten waar diensten en infrastructuur relatief goed zijn, is de registratie nauwkeurig. In onstabielere gebieden, waar de staat slechts een last is voor haar burgers of waar er veel vluchtelingen zijn, is de registratie minder nauwkeurig.’

Ook in India was de registratie tijdens de kolonisering zwakjes, vertelt Namratha Ramanan, consultant over kinderrechten en onderzoekster van kinderarbeid in India. ‘Mijn ouders hadden geen geboorteakte. Ik had die wel, maar lange tijd was er geen centrale registratie, waardoor de gegevens soms verloren gingen. Met de invoering van Aadhaar, het biometrische identificatiesysteem, in 2016, dat weliswaar om allerlei reden veel kritiek kreeg, zien we dat de registratie in een stroomversnelling komt. Geboorteregistratie is nu verplicht en de gegevens worden centraal bijgehouden. Het is een grote verandering.’

Papieren in een ongelijke wereld

De staat in het Westen werd halfweg de 20ste eeuw een welvaartstaat, waar burgers toegang krijgen tot onderwijs, zorg en goed betaald werk. Die evolutie maakte opnieuw zichtbaar hoe identiteitspapieren mensen kunnen emanciperen en tegelijk beperken in hun mogelijkheden. Want net registratie en identiteitsdocumenten geven toegang tot die moderne voorzieningen. Die rechten gelden wel enkel voor wie de juiste documenten heeft en kan voorleggen.

Registratie zorgde daarmee tegelijk ook voor identiteit, voor identificatie met de staat. Voor veel mensen is nationaliteit een belangrijk deel uit van hun persoonlijke identiteit. Ook vandaag nog: de Hongaarse president Viktor Orbán biedt leden van de historische Hongaarse minderheid in Roemenië Hongaarse papieren aan, en daar gaan financiële steun en andere voordelen mee gepaard. De Hongaarse regering versterkt zo de identificatie van de Roemeense Hongaren met de Hongaarse staat.

In een ongelijke wereld trekken de rechten van inwoners van rijke staten burgers van arme staten aan, die dikwijls amper kunnen overleven, aan. En dan komt meteen weer de beperkende kant van de registratie op de proppen: wie niet geregistreerd is in een van die rijke landen, heeft er ook weinig rechten.

‘Belgen met een migratieachtergrond die iets mispeuteren, kunnen hun nationaliteit, en dus hun papieren, verliezen. We hebben dus een categorie van “zwakkere Belgen” geschapen.’

Daardoor horen miljoenen mensen nergens bij. Mensen slagen erin om toch de Europese Unie binnen te glippen en leiden er lastige levens zonder papieren. Asielzoekers die geen asielrecht verwerven maar ook niet terug kunnen naar hun land van herkomst, verzeilen in een soort niemandsland, waar de rechten van de burgers van die welvaartstaat niet gelden. Het ziet ernaar uit dat Duitsland die “gedoogden” een beter statuut zal geven, en Spanje deed dat al eerder. Maar in België blijft het moeilijk bespreekbaar.

Het staatsburgerschap verliest aan inhoud onder invloed van de migratieproblematiek, meent professor Caestecker. ‘Tot 2011 kon een Belg die wilde trouwen met een Afrikaanse zijn echtgenote quasi automatisch naar België laten komen. Nu moet deze Belg, net zoals een in België wonende niet-EU’er, eerst een gepaste huisvesting, een vaste baan en voldoende inkomen hebben. Pas dan mag de Afrikaanse partner naar België.’ Kanttekening bij die vaststelling: rijke mensen raken doorgaans makkelijker aan buitenlandse papieren.

Caestecker noemt nog een ander voorbeeld van wat hij de ‘deflatie van het Belgische staatsburgerschap’ noemt: ‘Belgen met een migratieachtergrond die iets mispeuteren, kunnen hun nationaliteit, en dus hun papieren, verliezen. We hebben dus een categorie van “zwakkere Belgen” geschapen.’ De tijden zijn op dat vlak weinig veranderd: registratiesystemen en papieren weerspiegelen uiteindelijk altijd ook een politieke visie. Ook vandaag.

Deze analyse werd geschreven voor het winternummer van MO*magazine. Vind je dit artikel waardevol? Word dat proMO* voor slechts 4 euro per maand en help ons dit journalistieke project mogelijk maken, zonder betaalmuur, voor iedereen. Als proMO* ontvang je het magazine in je brievenbus én geniet je van tal van andere voordelen.