Hoe zou het nog zijn met het VN-Migratiepact, vijf jaar later?
EU “viert” vijfde verjaardag VN-Migratiepact met ‘aanval op bescherming vluchtelingen’
Illustratie: Ruth Govaerts
Exact vijf jaar geleden namen de lidstaten van de Verenigde Naties het Migratiepact aan. Precies op die vijfde verjaardag is de Europese Unie dichtbij een akkoord over een eigen migratiepact, dat lijnrecht tegen dat van de VN ingaat.
Flashback naar 19 december 2018: tijdens een conferentie in Marrakech wordt het Migratiepact van de Verenigde Naties aangenomen. De staande ovatie in de zaal is een uiting van het besef dat de wereld een historische taak heeft volbracht: overeenstemming over een gevoelige kwestie als migratie.
Als er één land opviel in Marrakech, was het België wel. In Brussel had zich, tot de dag vóór het begin van de conferentie, een politieke thriller afgespeeld, en dat was vele aanwezigen niet ontgaan.
Toenmalig Belgisch premier Charles Michel (MR) was de enige regeringsleider op de VN-conferentie die tijdens een toespraak applaus kreeg van het publiek. Dat gebeurde toen hij zei: ‘Sommige partijen, ook in mijn land, hebben het migratiepact misbruikt als een politiek campagne-instrument.’
Michel doelde op de val van zijn regering enkele dagen eerder, over een niet-bindende tekst die weinig meer deed dan bestaande overeenkomsten bevestigen en die amper wijzigingen in de Belgische wetgeving zou vereisen. Maar regeringspartner N-VA had het nodig gevonden om het ‘Marrakechpact’ te gebruiken in een propagandacampagne.
Ook MO* was in 2018 aanwezig op de VN-conferentie, zag er Charles Michel speechen en sprak er met ministers en regeringsmedewerkers van Marokko, Tunesië, Mali, Senegal en Zimbabwe:
Vijf jaar na het VN-Migratiepact is de situatie alleen maar verergerd: er zijn intussen 110 miljoen mensen op de vlucht.
‘De tekst zou zogezegd de deur openzetten naar ongeziene massamigratie en activisten zouden het pact gaan gebruiken om het via de rechtbanken dwingend te maken’, brengt Flor Didden, migratie-expert bij 11.11.11, in herinnering.
De Universiteit Gent onderzocht dat ook daadwerkelijk. Wat bleek? Het migratiepact had, zoals verwacht, geen impact op de Belgische rechtspraak. Dwingend was het Migratiepact immers nooit.
‘En dat is de natuurlijk de grote zwakte gebleken’, zegt Didden. ‘Elke vooruitgang is volledig afhankelijk van politieke wil. Die appetijt is beperkt. Vijf jaar na het VN-Migratiepact is de situatie alleen maar verergerd: 110 miljoen mensen op de vlucht, een verwoestende klimaatcrisis, steeds meer doden en slachtoffers van mensenrechtenschendingen, wereldwijde uitbuiting van arbeidsmigranten, enzovoort.’
EU afwezig, toen en nu
VN-secretaris-generaal Antonio Guterres probeerde landen te doen samenwerken. In 2020 nodigde hij lidstaten uit om Champion Country (zoals de VN het beschrijft) of ‘pleitbezorger’ van het Migratiepact te worden. Voorlopig reageerden 34 landen op die oproep. Opvallend is dat er slechts twee Europese landen bij zijn: Portugal en Luxemburg.
De EU zorgde in Marrakech ook al voor een diplomatiek debacle. Oostenrijk, de toenmalige EU-voorzitter, had zijn kat gestuurd naar een hoogmis van het multilateralisme. Diplomaten van de Europese Commissie én van de VN-instellingen tilden zwaar aan dat feit. Ook Italië, dat nochtans vaak met Afrikaanse landen onderhandelt over migratie, was afwezig op de conferentie in Marrakech.
En Charles Michel mocht dan wel de held van Marrakech zijn, België droeg geen euro bij aan een fonds dat dient om het Migratiepact te implementeren. Het bracht minder dan 50 miljoen bij elkaar en bleef daarmee ver onder de verwachtingen.
Vandaag leggen de EU-lidstaten de laatste hand aan een eigen migratie- en asielpact voor de EU. Op bepaalde punten gaat dat lijnrecht in tegen het VN-Migratiepact.
Charles Michel mocht dan wel de held van Marrakech zijn, België droeg geen euro bij aan een fonds om het VN-Migratiepact uit te voeren.
Een coalitie van mensenrechtenorganisaties, waaronder Amnesty International, noemde het ontwerp ‘een potentieel onomkeerbare aanval op het internationale systeem van bescherming van vluchtelingen en de rechtsstaat’. De laatste onderhandelingen over het pact vinden plaats onder hoge politieke druk van huidig EU-voorzitter Spanje.
Misschien kunnen Portugal en Luxemburg als ‘champions’ van het VN-Migratiepact nog zoden aan de dijk zetten. Zij moeten er immers voor zorgen dat dat Migratiepact een ‘kader voor wereldwijd migratiebeheer’ wordt.
De twee landen hielpen ook bij de voorbereiding van het International Migration Review Forum (IMRF) in New York op 7 juni 2022. Daar maakte de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de balans van het Migratiepact op.
Het eindrapport somde ‘de vooruitgang’ en ‘de bezorgdheden’ op. Algemene vaststelling: ‘De vooruitgang verloopt traag. Lidstaten moeten zich meer inspannen om ambitieuze nationale maatregelen te ontwikkelen.’
Kritische paragrafen in mondiale voortgangsrapporten zijn vaak de uitkomst van een koehandel. Achter de algemene kritiek schuilt dus vaak een bijzonder zorgwekkende realiteit.
Ontwikkelingsgeld voor grenscontroles
Een van de doelstellingen voor regeringen die het VN-Migratiepact ondertekenden, was dat ze moeten investeren in de duurzame ontwikkeling: investeringen in armoedebestrijding, voedselzekerheid, gezondheid en onderwijs, of ook in inclusieve economische groei, infrastructuur, stedelijke en plattelandsontwikkeling, waardig werk, gendergelijkheid, aanpak van de klimaatverandering, goed bestuur of bescherming van de mensenrechten.
België verwijst in dat kader naar het zogenaamde EU-Noodtrustfonds voor Afrika, opgericht tijdens de EU-top in Valletta in 2015. ‘Maar 80% van dat fonds is geen nieuw geld, het is afkomstig uit bestaande ontwikkelingsfondsen’, zegt 11.11.11-migratie-expert Flor Didden.
‘Bovendien wordt dat geld, bedoeld om armoede en andere sociale problemen aan te pakken, nu gebruikt voor grenscontroles’, zegt Didden. Het VN-Migratiepact raadt nochtans af om overheidsuitgaven voor migratiebeheer en grensbewaking mee te tellen als ontwikkelingssamenwerking, maar de EU doet dat toch.
Zelfs voor een VN-top over het Migratiepact kregen uitgenodigde panelleden uit Afrikaanse landen geen visum.
In België monitort het Federaal Planbureau hoe de regering de Duurzame Ontwikkelingsdoelen realiseert, met 51 indicatoren. De totale ontwikkelingshulp moet tegen 2030 bijvoorbeeld 0,7% van het Belgische bruto binnenlands product bedragen. Minstens de helft van de Belgische ontwikkelingshulp moet daarbij naar de minst ontwikkelde landen gaan. Maar in beide gevallen gaat het de verkeerde richting uit.
Wereldwijd zorgen de negatieve gevolgen van de klimaatverandering voor steeds meer gedwongen migratie. De inspanningen om dat tegen te gaan, zijn ontoereikend geweest, concludeert het IMRF-eindrapport.
Legale migratie: nog altijd beperkt, bureaucratisch en opportunistisch
Op die IMRF-top over vier jaar Migratiepact, vorig jaar in New York, waren ook panelleden uit Afrikaanse landen uitgenodigd. ‘Geen van hen kreeg een visum’, tweette Flor Didden vanop die top. Dat was ironisch, omdat het juist zou gaan over hoe lidstaten meer legale migratie zouden mogelijk maken. Arbeidsmigratie bijvoorbeeld, of humanitaire visa en gezinshereniging.
Wereldwijd zijn er nog altijd weinig mogelijkheden om legaal te migreren. Bestaande trajecten zijn te rigide.
De EU wil zorgen voor een vlottere aanvraagprocedure, zo bepaalde de Raad van de EU in juni van dit jaar, en wil arbeidsmigranten meer sociale bescherming bieden. Die zullen hun aanvraag zowel in hun eigen land als in de EU kunnen indienen.
Ze moeten bovendien binnen de vier maanden een antwoord krijgen. Als ze een werkvergunning krijgen, is dat meteen ook een verblijfsvergunning. Ze zullen met dezelfde vergunning van werkgever mogen veranderen als ze niet meer dan twee maanden werkloos zijn. Dat staat in de nieuwe Richtlijn Gecombineerde Vergunning. Die tekst wordt nu besproken in het Europees Parlement.
Margaritis Schinas, vicevoorzitter van de Europese Commissie, kondigde eind vorige week aan dat de EU ‘een ordelijk en legaal arbeidsmigratiesysteem wil uitbouwen om de prangende tekorten op de Europese arbeidsmarkt in te vullen’.
De EU wil de prangende tekorten op de Europese arbeidsmarkt invullen.
Vlaanderen versoepelde reguliere migratie, maar alleen voor hoger opgeleide arbeidsmigranten. Voor lager geschoolde arbeidsmigranten is toegang tot de arbeidsmarkt enkel mogelijk per uitzondering. De lijst van knelpuntberoepen van de VDAB telde voor dit jaar 234 knelpuntberoepen, maar toch staan slechts 29 van die jobs open voor arbeidsmigratie. Dat is veel te weinig, vinden ook werknemers- en werkgeversorganisaties.
Ook mensen zonder wettig verblijf in België zouden geactiveerd kunnen worden, bijvoorbeeld in knelpuntberoepen. Maar daar wil de regering al helemaal niet van weten.
Een ander regulier migratietraject is gezinshereniging. Die vorm van migratie naar België is nu al een streng bureaucratisch hindernissenparcours, ook voor vluchtelingen die buiten hun wil om gescheiden zijn geraakt van naaste familie. En de trend gaat naar nog strenger, terwijl het VN-Migratiepact op dat vlak net soepelheid vraagt.
Regeringen zouden daarnaast ook visumaanvragen bij humanitaire rampen transparanter kunnen maken, zeker voor mensen op de vlucht voor de gevolgen van de klimaatverandering. De Belgische regering kan naar eigen goeddunken humanitaire visa verschaffen aan deze mensen, maar het blijft onvoldoende transparant hoe dat gebeurt. Het vergroot de kans op politieke recuperatie, corruptie, discriminatie en misbruik.
Misbruik van humanitaire visa
Het gebrek aan transparantie maakt misbruik van humanitaire visa door de personen die ze afleveren mogelijk. In 2015 begon de toenmalige staatssecretaris Theo Francken (N-VA) bijvoorbeeld humanitaire visa uit te reiken aan Syrische christenen, ook al weigerde de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR) om vluchtelingen te selecteren alleen op religieuze overtuiging. Hij vroeg een bevriend politicus bij de N-VA, de Syrische christen Melikan Kucam, om christenen ‘aan te brengen’. Het VRT-duidingsprogramma Pano onthulde begin 2019 dat Kucam 2000 tot 10.000 euro vroeg in ruil voor een Belgisch humanitair visum.
Kucam werd in 2022 veroordeeld tot vijf jaar cel. Toch voerde België daarna geen transparante criteria in. Humanitaire visa afleveren kan nog altijd naar goeddunken van de regering. De Dienst Vreemdelingenzaken moet nu enkel een ‘verslag’ opstellen om een transparant debat in het parlement mogelijk te maken.
Opening van de Marrakech-conferentie door Louise Arbour, vertegenwoordiger voor Internationale Migratie van de VN; VN-secretaris-generaal António Guterres; minister van Buitenlandse Zaken van Marokko Nasser Bourita © UN Photo
Levens redden: grootschalige schendingen onder het mom van grensbewaking en migratiebeheer
Het VN-Migratiepact verwijst naar opsporings- en reddingsoperaties, individuele beoordelingen van asielaanvragen, verbetering van de opvangcapaciteit en humanitaire hulp aan migranten niet als onwettig beschouwen.
Vijf jaar later wordt humanitaire hulp wereldwijd nog altijd gecriminaliseerd, ook in Europa. Humanitaire hulpverleners werden vervolgd wegens mensensmokkel.
Het VN-Migratiepact stelt dat er bij grensbewaking en migratieprocedures een goede screening van migranten moet zijn om kwetsbaarheid te detecteren, en dat ambtenaren getraind moeten worden in mensenrechten.
Wereldwijd zijn migratieprocedures nog altijd onvoldoende voorspelbaar en laten ze veel ruimte voor willekeur van overheden. In België beloven opeenvolgende regeringen al tien jaar dat er een duidelijke Migratiewet komt. Eerdere, bescheiden pogingen om de huidige Vreemdelingenwet te vereenvoudigen werden gebruikt om de wettelijke bescherming van migranten af te bouwen. Dat druist in tegen het VN-Migratiepact.
Het Migratiepact van de EU laat lidstaten toe te ‘kiezen’ hoe ze ‘solidair zijn met elkaar’, bijvoorbeeld door te helpen bij repressie.
Ook het Migratiepact van de EU faalt op dit vlak. Het had een regeling moeten invoeren om asielzoekers beter over alle lidstaten te verdelen. Nu komen de meeste mensen aan in Griekenland en Italië. Maar het pact laat lidstaten toe te ‘kiezen’ hoe ze ‘solidair zijn met elkaar’. Asielzoekers overnemen van Griekenland en Italië is slechts één manier. Als een lidstaat dat niet wil, kan ze ook op andere manieren steun bieden.
Bijvoorbeeld: ‘capaciteit van asielprocedures helpen opbouwen’, ‘terugkeeroperaties uitvoeren’, of ‘samenwerking met niet-EU-landen’. Sara Prestianni van mensenrechtenorganisatie EuroMed Rights stelt het op scherp: ‘Lidstaten kunnen hun verantwoordelijkheden dus ontlopen door te betalen voor repressie, bijvoorbeeld voor detentiekampen in niet-EU-landen.’
Het valt te bezien hoeveel lidstaten Griekenland en Italië zullen helpen met opvang, en hoeveel lidstaten hun ‘solidariteit’ zullen tonen via hulp bij repressie. De kans is groot dat de werklast voor Griekenland en Italië niet zal verlagen.
De bedoeling is om de bestaande ‘hotspot’-aanpak te veralgemenen. Hotspots zijn gesloten centra in afgelegen gebieden in de EU, aan de buitengrenzen. Bijvoorbeeld op de Griekse eilanden of in Italië. Of zelfs in derde landen. Italië sloot onlangs zo’n akkoord met Albanië, maar het Albanese Hooggerechtshof heeft dat akkoord ongrondwettig verklaard.
Toch wil de EU dat ook Tunesië die rol opneemt. In de hotspots verdelen Europese ambtenaren de aanvragers tussen ‘zij die asiel kunnen aanvragen’ en ‘zij die meteen moeten worden uitgezet’, met weinig waarborgen voor respect voor mensenrechten of juridische bijstand. Mensenrechtenorganisaties vrezen raciale profilering in screening op basis van surveillanceapparatuur. Op de Griekse eilanden gebeurt dit al.
Hierdoor verhoogt het risico op refoulement, of ‘pushbacks’ aan de grenzen: mensen terugsturen zonder individuele beoordeling van de asielaanvraag. Dat is illegaal. Het hele hotspot-beleid staat op gespannen voet met het VN-Migratiepact, maar het Migratiepact van de EU wil dit toch veralgemenen.
Detentie: meer in plaats van minder
Afgewezen migranten vasthouden om hen terug te sturen, mag alleen als het niet anders kan en voor de kortst mogelijke tijd. Regeringen moeten eerst alternatieve middelen gebruiken, zeker voor kinderen.
België sluit geen gezinnen met kinderen op, maar plaatst hen in open ‘terugkeerwoningen’. Dit is geen verworven praktijk, omdat België in augustus 2018 toch opnieuw gezinnen met kinderen opsloot in ‘familie-eenheden’ in een gesloten centrum. De Raad van State heeft dat gedeeltelijk onwettig verklaard, waardoor op dit moment geen gezinnen met kinderen worden opgesloten. Voor andere migranten zorgt België wel voor méér gesloten detentiecentra.
Wereldwijd neemt de detentie van migranten toe.
Ook wereldwijd neemt de detentie van migranten juist toe. Dat gebeurt vaak in erbarmelijke omstandigheden. ‘Ook de hotspot-aanpak van de EU zal leiden tot een nieuwe archipel van detentiekampen waar mensen, ook kinderen, willekeurig worden opgesloten’, zegt Hope Barker van het Border Violence Monitoring Network, een alliantie van vooral Centraal-Europese organisaties die geweld aan Europese grenzen documenteren.
Een bewaker voor het door de EU gefinancierde ‘opvang- en identificatiecentrum’ voor migranten op het eiland Samos, Griekenland, tijdens de opening ervan op 18 september 2021. © Louisa Gouliamaki / AFP
Veilige en waardige terugkeer: België meermaals veroordeeld
Het VN-Migratiepact bevestigde het bestaande verbod op het terugsturen van migranten als er een risico bestaat op onmenselijke behandeling. Sommige lidstaten hebben dat toch gedaan.
België bijvoorbeeld. Twee jaar na de goedkeuring van het VN-Migratiepact veroordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) België omdat de regering een Soedanees had teruggestuurd. In België is er nog altijd geen effectieve procedure om zo’n risico te beoordelen voor de uitzetting.
Meer nog, de toenmalige staatssecretaris Theo Francken (N-VA) werkte zelfs samen met de gevreesde Soedanese geheime politie, om Soedanezen terug te nemen. In normale omstandigheden is samenwerking met ambassades van herkomstlanden wenselijk, maar niet als er een risico bestaat op onmenselijke behandeling in het land van herkomst. In het geval van Soedan was dat duidelijk.
De regering liet daarop het terugkeerbeleid evalueren door experts. Amnesty International maakte zich zorgen over de samenstelling en mandaat van die evaluatiecommissie. De evaluatie stelde voor om de straffen voor illegaal verblijf op te drijven. En om de aanhouding van mensen zonder papieren in hun huis mogelijk te maken zonder huiszoekingsbevel.
Dit druist in tegen het VN-Migratiepact, maar ook tegen de Belgische Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het is vreemd dat experts dit voorstelden, omdat het EHRM België hier dan ook voor veroordeelde in 2022.
Maar de Belgische regering is hardnekkig: na de aanslag van de Tunesiër Abdessalem Lassoued in oktober suggereerden Open Vld, cd&v en Vooruit wéér om aanhouding van mensen zonder papieren zonder huiszoekingsbevel mogelijk te maken.
Integratie: meer druk en minder zekerheid voor migranten
Regeringen moeten in taalonderwijs voorzien, volledige participatie van migranten bevorderen in de formele economie, gezinshereniging mogelijk maken, een goede schoolomgeving voor migrantenkinderen verzekeren, het samenleven tussen migranten en gastgemeenschappen bevorderen via sport, muziek, kunst en andere sociale evenementen.
De druk op migranten om te integreren neemt toe, terwijl hun verblijfsrechten juist meer onzeker worden.
Vlaanderen heeft al jarenlang een goed uitgewerkt integratiebeleid, maar de voorbije jaren is er een paradoxale tendens van groeiende druk op migranten om te integreren terwijl hun verblijfsrechten juist meer onzeker worden.
Vlaanderen maakte het inburgeringstraject bijvoorbeeld betalend en de taalvereisten strenger. Terwijl we van migranten verwachten dat ze zo snel mogelijk integreren volgens steeds strengere criteria, stellen we daartegenover géén zekerheid of ze hier wel een toekomst mógen uitbouwen.
De Dienst Vreemdelingenzaken kan een verblijfsrecht beëindigen wanneer de persoon geen ‘redelijke inspanning tot integratie’ heeft geleverd. Het Grondwettelijk Hof nuanceerde dat dit onvoldoende is om een verblijfsrecht te beëindigen. Er moeten ook andere redenen zijn.
Mijlpaal
Het VN-Migratiepact blijft een mijlpaal en zowat het enige instrument voor een mondiale samenwerking bij een mondiale uitdaging. Daarom is de gebrekkige politieke wil om het uit te voeren zorgwekkend.
Toch blijft migratie-expert Flor Didden hoopvol: ’We kunnen alleen maar hopen dat het VN-Migratiepact op termijn meer tot leven komt, als kader voor migratiebeleid wereldwijd. Het zorgt er nu al voor dat lidstaten onder elkaar goede praktijken uitwisselen. Andere lidstaten horen bijvoorbeeld hoe Ierland zijn grote regularisatie van mensen zonder wettig verblijft heeft aangepakt.’
Een delegatie van het Europese Parlement ontmoet vertegenwoordigers van nationale Afrikaanse mensenrechteninstituten van onder andere Niger en Mali tijdens een zij-event van de VN-conferentie over migratiepact in Marrakech. © Pieter Stockmans
Het VN-Migratiepact daagt ons uit om eens met een niet-westerse bril naar migratie te kijken.
‘Op de conferenties over het VN-Migratiepact spreken alle lidstaten zich uit. Dat geeft soms interessante nieuwe perspectieven op migratie. Bangladesh is echt bezorgd over mensen op de vlucht voor de gevolgen van de klimaatverandering. Latijns-Amerikaanse landen benadrukken de positieve kanten van migratie. Het VN-Migratiepact daagt ons uit om eens met een niet-westerse bril naar migratie te kijken. Niet overal wordt migratie als een bedreiging beschouwd.’
In de tweede helft van volgend jaar zal de Algemene Vergadering van de VN een nieuw voortgangsrapport van de secretaris-generaal en nationale rapporten van lidstaten bespreken.
Het VN-Migratiepact lanceerde in totaal 23 mondiale doelstellingen. Een analyse van de stand van zaken rond de andere doelen is te lezen in het onderzoek van de UGent. MO* publiceerde vijf jaar geleden een eigen analyse van het VN-Migratiepact.