Hoe groot zijn de noden van de Vlaamse integratiesector?

‘De noden op het vlak van integratie zijn er wel degelijk, maar het geld ontbreekt. Dat heeft absoluut een maatschappelijke kost.’

©️ ID / Bas Bogaerts

December 2019. Minister van Samenleven Bart Somers kondigt een doorlichting aan van de werking van het Agentschap Integratie en Inburgering (AgII). Die werking, samen met de mensen op de werkvloer verbeteren, wordt een van de grote uitdagingen voor de komende jaren, zegt minister Somers in De Standaard. Daarbij verwijst de minister ook naar de cruciale maatschappelijke opdracht van het agentschap. ‘Hier liggen de sleutels tot integratie en gelijke kansen voor nieuwkomers.’ MO* nam in de zomer van 2019 al een integratiebad, sprak met inburgeraars, het middenveld en academici en zocht het hele verhaal over de staat van de Vlaamse integratiesector. Het verhaal dat oorspronkelijk op 5 september verscheen als Integratie: de grote verdwijntruc, is door de aankondiging van Somers opnieuw actueel. Daarom herpubliceren we het.

***

Het is zoeken naar een vrije plek in de zonovergoten openbare bibliotheek in Lier. Correctie: het is zoeken naar een verborgen hoek waar Tom Van de Vel – met drukke agenda en een zoemende telefoon – niet constant aangesproken wordt. Van de Vel staat aan het roer van een hulporganisatie voor vluchtelingen, opgestart door vrijwilligers in 2015, “het jaar van de asielcrisis”.

Intussen werd de vrijwilligersorganisatie omgedoopt tot de vzw Mondiale Werken Regio Lier en helpt ze onder meer erkende vluchtelingen met huisvesting. De vzw huurt zelf woningen die ze tijdelijk doorverhuurt aan vluchtelingen, tot die een definitieve woonoplossing hebben gevonden. ‘We hebben nu acht transitwoningen en een stevig netwerk van huurwoningen,’ vertelt Van de Vel, ‘maar desondanks blijft het woonaanbod krap.’

Het vrijwilligerswerk gaat veel verder dan woonbegeleiding: samen met het OCMW mensen naar de arbeidsmarkt begeleiden, een naaiatelier, het organiseren van rijlessen, taalhulp, onderwijsprojecten, hulp bij administratie, uitstappen, een kinderprogramma tijdens de schoolvakanties… Tom Van de Vel is de enige werknemer van de vzw, een paar dagen per week.

Hoe hij dit allemaal bolwerkt? ‘Het vele werk buiten mijn betaalde uren is vrijwilligerswerk. Ik zou eigenlijk zeven dagen op zeven, vierentwintig uur per dag beschikbaar moeten zijn om de gaten in het sociaal integratiewerk op te vullen.’

Of die dan allemaal moeten worden opgevuld door flexibele burgers? ‘Nee, zeker niet’, antwoordt Van de Vel. ‘Maar wat doe je als je op één week, zoals de voorbije week, vijf vragen krijgt voor crisisopvang en mensen niet meteen terechtkunnen bij de officiële dienstverlening? Als we een urgente vraag krijgen, kunnen we niet anders dan de lijn open houden.’

Gaten in het opvangnet

Er is een goede wisselwerking tussen de vrijwilligersorganisatie en de stad Lier, verzekert Van de Vel. ‘Zo hoort het ook: een belangrijke en logische complementariteit. Alleen, niet alles kan lokaal aangepakt worden. Ik vind bijsturing op het regionale en Vlaamse niveau absoluut noodzakelijk. Maar dat gebeurt te weinig. Nu lijkt het alsof men steeds meer rekent op vrijwilligers om het werk van de dienstverlenende overheden over te nemen.’

Een soortgelijke reactie is vijftien kilometer verderop te horen. In het Mechelse wijkcentrum Den Deigem is vrijwilligersorganisatie Welcome in Mechelen in volle voorbereiding om een wereldrecord te halen: frieten-bakken-met-zoveel-mogelijk-nationaliteiten. Die sensibiliseringsactie ligt dicht bij de oorspronkelijke missie van de vrijwilligersgroep, maar ook de hulp van Welcome in Mechelen gaat een stuk verder.

‘De sociale werkers roeien met de riemen die ze hebben. Maar ze hebben teveel dossiers en zitten vast in strakke papieren modellen.’

Na de opstart van de vrijwilligersgroep breidde het aantal projecten van de vrijwilligersorganisatie snel uit: van huisvesting over werkbegeleiding tot Nederlandse gespreksavonden. ‘Ik moet heel eerlijk zijn: soms groeit het ons een beetje boven het hoofd’, zegt voormalig VRT-journalist Ng Sauw Tjhoi en drijvende kracht achter Welcome in Mechelen. ‘We vullen gaten in het officiële sociale opvangnet op, en geloof me, dat zijn er best veel.’

‘Soms worden we gevraagd door bijvoorbeeld het Sociaal Huis van de stad om mensen te ondersteunen. Geen kritiek op de sociale werkers, die roeien heel intens met de riemen die ze hebben. Maar enerzijds hebben ze een te hoge dossierlast en dus handen en tijd tekort. Anderzijds zitten ze vast in strakke papieren modellen waarvan ze niet mogen afwijken. En dus doen ze beroep op ons.’

Kortom: wanneer de OCMW-werkers niet buiten de lijntjes mogen kleuren, nemen vrijwilligers het over. Maar dat is eigenlijk de omgekeerde wereld, klinkt het.

Vermaatschappelijking of scheefgroei

‘Voor juridische vragen over het complexe vreemdelingenrecht kan je bijvoorbeeld niet op vrijwilligers rekenen’, zegt Tjhoi. ‘Gelukkig kunnen wij, bij twijfel en bij gebrek aan een toegankelijke juridische desk, terecht bij een expert vreemdelingenrecht. Hij helpt ons in zijn krappe tijd onbezoldigd uit de nood. Pure goodwill, dus.’

Uiteraard gelooft Tjhoi in het sterke belang van burgerinitiatieven, ‘alleen kunnen wij als vrijwilligers niet de rol overnemen van de overheid noch van een middenveld dat het met almaar minder middelen moet redden’.

Een vrijwilligerswerking organiseert elke zomer activiteiten voor kinderen die nog maar pas in ons land zijn. Zo vullen vrijwilligers steeds meer de gaten in het officiële opvangnet op.

©️ ID / Patrick De Roo

Als het van Vlaanderen afhangt, past deze evolutie in de zogenaamde vermaatschappelijking van de zorg, iets wat de Vlaamse regering al twee legislaturen nastreeft. Werk maken van inburgering en integratie is ‘een gedeelde verantwoordelijkheid: van individuele burgers én van de hele samenleving en haar voorzieningen’. Dat lees je in het vorige Vlaams regeerakkoord 2014‑2019.

De Vlaamse overheid heeft het sociale basiswerk afgebouwd en de middelen voor organisaties teruggeschroefd.

‘Mooi, maar de balans mag niet scheefgroeien’, zeggen de burgers. Te laat, het zít scheef, zeggen stemmen uit de integratiesector. Door besparingen heeft de Vlaamse overheid de voorbije jaren het sociale basiswerk afgebouwd en de middelen voor diverse middenveldorganisaties teruggeschroefd. De minister van Welzijn zette bijvoorbeeld de Vlaamse subsidies stop voor woonbegeleiding van erkende vluchtelingen.

En dus dichten informele spelers steeds vaker de bressen in de sociale dienstverlening. Dat zeggen ook de auteurs van het onlangs verschenen boek Sociaal schaduwwerk.

‘Informele spelers nemen de zorgtaak over voor groepen die door de mazen van de Belgische verzorgingsstaat vallen vanwege een terugtrekkende, tekortschietende of trage overheid’, zeggen de auteurs Mieke Schrooten, Rebecca Thys en Pascal Debruyne.

Dat geldt zeker voor de integratiesector, vindt Pascal Debruyne, onderzoeker bij Odisee Hogeschool. ‘Kijk naar inburgering: Vlaanderen bespaart op trajectbegeleiders en op de juridische dienstverlening. Maar de noden blijven even groot.’

Efficiëntiewinsten die geld kosten?

Binnen de integratiesector is al even een stevige ‘efficiëntie- en effectiviteitsoefening’ bezig. Toen in 2012 de toenmalige minister van Integratie en Inburgering Geert Bourgeois besloot tot een grondige hervorming, klonk het dat het ‘professioneler, harmonieuzer en kostenefficiënter’ moest.

Via een fusie wilde Bourgeois een einde maken aan de versnippering van het complexe inburgerings- en integratielandschap. De fusie tot een centraal agentschap zou twintig belangrijke organisaties dichter bij elkaar brengen en in één ruk efficiëntiewinst opleveren.

Besparingen? Voor de asielcrisis was extra budget en personeel aangeworven, en de crisis was voorbij, luidde het.

De fusieoperatie werd doorgevoerd in 2015, maar zou een hobbelig parcours rijden en kreeg van meet af aan veel kritiek. Het middenveld voelde zich in het hele hervormingsproces – ‘top down uitgevoerd’ – nauwelijks gehoord en buitenspel gezet. Zo werd de beslissing om de organisaties onder te brengen in een privaatrechtelijk EVA of Extern Verzelfstandigd Agentschap goedgekeurd op nauwelijks een week tijd. En die goedkeuring kwam in volle zomertijd , zonder inspraak van de sector.

Maar vooral het besluit van het Agentschap Integratie & Inburgering om 170 werknemers te laten afvloeien in 2018, deed de vakbonden en het personeel van het Agentschap steigeren. Bourgeois’ opvolgster Liesbeth Homans (N-VA) die in de vorige legislatuur minister van Inburgering en Binnenlands Bestuur was, verklaarde dit als een ‘natuurlijk proces’. Voor de asielcrisis was extra budget en tijdelijk personeel aangeworven, en de crisis was voorbij, luidde het.

Vooral het besluit van het Agentschap Integratie & Inburgering om 170 werknemers te laten afvloeien in 2018, deed de vakbonden en het personeel van het Agentschap steigeren.

©️ ID / Sien Verstraeten

‘Vreemd is dat men, zonder argumentatie, in die besparingsoperatie ook de juridische dienstverlening heeft afgebouwd’, zegt Pascal Debruyne. Bij de collectieve ontslagronde werd ook de dienst Vreemdelingenrecht en Internationaal Familierecht met een kwart juristen afgeslankt. De nood aan juridische ondersteuning bleef wel even groot en op deze dienstverlening waren geen extra asielmiddelen ingezet.

Juridische dienstverlening over het vreemdelingenrecht is een expliciete decretale opdracht voor heel Vlaanderen en Brussel. Daar horen de nodige personeelsmiddelen bij, zeggen stemmen uit de sector.

Ook het gegeven dat de juridische regioteams van de dienst allemaal standplaats Brussel kregen, vinden integratiewerkers onbegrijpelijk. ‘Dat had gevolgen. Bovenop de afbouw van asielmiddelen vertrokken ook zeer sterke juristen en vele jaren expertise, en de zo belangrijke voeling met het lokale veld’, zegt Debruyne.

Amateurisme en vermarkting

Dat dure externe consultants van onder meer Deloitte en Ernst & Young de fusieoperatie leidden, zette ook kwaad bloed in de sector. ‘Ik heb zelden zoveel schandalig amateurisme gezien als in heel die fusiebeweging’, zegt Johan Leman, voorzitter van het Molenbeekse intercultureel centrum Foyer.

‘De conclusie kwam nog voor ik was uitgepraat. Ik heb nooit een zinnige inhoudelijke discussie gehad met die fusieconsultants.’

‘Ik kreeg een jonge consultant in strak maatpak over de vloer die me de vraag stelde of Foyer wel een “sterk merk” is. Dat legde hij vervolgens uit als: “Dat betekent dat je met een korte slagzin duidelijk moet kunnen maken waarvoor Foyer staat.”’

‘Ik begon te verklaren wat Foyer allemaal omhelsde, dat onze missie meer inhield dan het geven van een taalbad Nederlands, dat Foyer opereert in een heel eigen superdiverse context. Ik begon uit te leggen dat integratie in Foyer betekent dat niet alleen de klassieke Belgische maar ook nieuwere gemeenschappen bruggen moeten bouwen om te kunnen samenleven, zoals de Romazigeuners en de Marokkaanse Brusselaars. De conclusie kwam nog voor ik was uitgepraat. De Foyer was geen sterk merk: te veel uitleg, te ingewikkeld, te gelaagd.’

De inhoudelijke pointe miste Leman toen, en die mist hij nog altijd. ‘Als onervaren consultants uit dure bureaus je inhoudelijke werk en opgebouwde expertise van meer dan dertig jaar komen beoordelen met marketingtermen en pictogrammetjes, waar ben je dan mee bezig? Ik heb nooit een zinnige inhoudelijke discussie gehad met die consultants, onze argumenten werden van tafel geveegd.’

Leman zegt het op zijn kenmerkende manier: open en onverbloemd. Zijn kritiek over de commercialisering van de integratiesector wordt wel gedeeld door een aantal mensen uit de sector. Alleen staat niemand in de rij om daarover on the record met een journalist te spreken.

Politiek gevoelig

Het bestuur van het Agentschap Integratie en Inburgering zelf zweeg en verwees na het ontvangen van onze vragenlijst door naar parlementaire vragen aan en antwoorden van toenmalig bevoegd minister Homans.

‘In het licht van de coalitiebesprekingen en de voorliggende formatienota ga ik geen verklaringen afleggen’, liet Bob Van den Broeck half augustus weten. De huidige kabinetschef van Vlaams minister Zuhal Demir (N-VA) verving op dat moment algemeen directeur Leen Verraest, die in september, na een langdurig ziekteverlof, opstapte. Van den Broeck werkte eerder al bij het agentschap als adjunct-directeur en wordt momenteel vervangen door Olivier Charon die tijdelijk waarnemend directeur is.

Het woord integratie lijkt van het naambordje van het Agentschap gedonderd.

Het zegt iets over de ideologische hypergevoeligheid die over de sector van integratie en inburgering hangt. ‘We wachten. We wachten tot het staalharde ideologische klimaat voorbij is, we wachten op een politieke ommekeer, op het inzicht om de diversiteit opnieuw te omarmen’, zegt een goedgeplaatste stem uit de sector.

Die stem was overigens geen tegenstander van de fusie. ‘Er was zeker iets voor te zeggen, de versnippering was er. Maar de fusie had gefaseerd en in dialoog met het middenveld moeten gebeuren. De herstructurering van de integratiesector is ook geen inhoudelijk verhaal geworden maar een verhaal van politieke aansturing, schaalvergroting-want-goedkoper, vermarkting én bureaucratie.’

Bovendien – het is een kritiek die in gesprekken zowel off als on the record terugkomt – lijkt integratie van het naambordje van het Agentschap gedonderd. ‘Inburgering heeft integratie opgeslokt.’

Izegem is Molenbeek niet

‘Tijdens de grote ontslagronde in het Agentschap in 2018 moesten vooral integratiewerkers en trajectbegeleiders gaan’, zegt Pascal Debruyne. ‘Besparen op het integratiewerk is een duidelijke keuze geweest. Het gevolg is dat trajectbegeleiders vandaag een veel te hoge dossierlast hebben.’

‘Een inclusieve samenleving vergt constant werk. De Syriëstrijders die uit Molenbeek kwamen, waren geen nieuwkomers.’

Een andere goedgeplaatste bron bevestigt: de drie jaren die de fusie voorafgingen, behandelden trajectbegeleiders op sommige plaatsen nog 130 dossiers per persoon, nu zijn dat er 200. ‘Dat is veel te hoog om dossiers inhoudelijk goed te kunnen opvolgen.’

‘Vandaag ligt de klemtoon van het beleid hoofdzakelijk op asielzoekers, vluchtelingen, mensen zonder papieren’, zegt een integratiewerker met een behoorlijke staat van dienst in de integratiesector. ‘Dat is een wel zeer beperkte visie op integratie.’

‘Bovendien vormen deze mensen maar een deel van de totale – veel grotere – doelgroep. Integratie gaat over alle kansengroepen in de samenleving: kansarmen, mensen met migratieachtergrond die wat bijsturing nodig hebben, en mensen die compleet in de marge zitten, omdat ze geen netwerk of richting hebben.’

Integratie is meer dan een nieuwkomer onthalen en naar de arbeidsmarkt leiden, zegt ook Johan Leman. ‘Een inclusieve samenleving vergt een constant werkproces. De Syriëstrijders die uit Molenbeek vertrokken, waren geen nieuwkomers. Duidelijker kan het niet.’

Bovendien vereist integratie een aanpak op maat. ‘Inclusie in een superdiverse gemeente als Molenbeek is een veel meer gelaagde uitdaging dan pakweg in Mechelen of Izegem. Wij moeten in Molenbeek de vraag meenemen hoe je integratie organiseert bij heel diverse gemeenschappen, die elk als het ware op hun eigen eiland zitten.’

‘Molenbeek is enerzijds een transitiegemeente: wie de mogelijkheid heeft om weg te gaan, vertrekt. Anderzijds: wie niet weggeraakt, blijft noodgedwongen in dezelfde situatie. Hoe werk je aan de veerkracht en het zelfvertrouwen van deze mensen? Daar richten wij ons op, en ook dat maakt deel uit van integratie.’

Gedeelde verantwoordelijkheid

Voormalig minister Homans gaf in de parlementaire Commissie Inburgering eerder al toe dat de pijler integratie van het Agentschap Integratie en Inburgering sterker moet worden uitgebouwd. Maar ze weerlegde dat het aspect integratie minder uit de verf komt bij het Agentschap, dat zou vooral te maken hebben met perceptie. ‘Tweedelijnswerk is nu eenmaal minder meetbaar en minder zichtbaar voor het brede publiek.’

Minister Homans verwees ook naar de medeverantwoordelijkheid van de lokale besturen. In 2015 werden subsidiestromen voor integratie en inburgering, samen met zes andere sectorale subsidiestromen, ingekanteld in het Gemeentefonds. Die inkanteling moest de rol verleggen voor de Vlaamse regering: van een sturende en controlerende naar een ondersteunende en coachende overheid.

51 gemeenten die voldeden aan de criteria kregen toch geen bijkomende subsidies voor integratie.

Mooi, maar die ondersteunende rol moet dan wel beter, zegt de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Slechts 57 gemeenten krijgen financiële ondersteuning van de Vlaamse overheid om een lokaal integratiebeleid uit te werken. ‘De inkanteling hield geen rekening met nieuwe maatschappelijke evoluties en uitdagingen’, staat te lezen in een recente audit van het Rekenhof. Lees: gemeenten die door de asielcrisis te maken kregen met nieuwe kansengroepen, grepen naast de subsidies.

Toen in 2014 Vlaanderen gemeenten opriep om zich toch nog kandidaat te stellen voor bijkomende integratiesubsidies, bleven 51 gemeenten die voldeden aan de criteria toch verstoken van bijkomende middelen door besparingen. Vooral kleine gemeenten blijven vandaag in de kou staan, zeggen verschillende stemmen uit de integratiesector.

‘De noden zijn er wel degelijk, maar het geld ontbreekt. Dat heeft absoluut een maatschappelijke kost.’

Minister Homans stelde, en dat klinkt logisch, dat integratie een gedeelde verantwoordelijkheid moet zijn van verschillende beleidsdomeinen. Maar ook daar wringt het schoentje. ‘Het is een kluwen’, zegt Pascal Debruyne. ‘Men lost alles op met samenwerkingsprotocollen tussen bijvoorbeeld het Agentschap en de VDAB. Maar het zijn papieren tijgers. In de praktijk ontbreken visie én connectie tussen diensten. Iedereen schuift integratie van zich af en kijkt naar elkaar: de departementen inburgering en integratie, arbeid, armoedebeleid, jeugdwerk.’

Transparantie zoek

Een omvangrijke fusieoperatie vraagt tijd, dat mag niet over het hoofd worden gezien. Maar een overheidsproject van dergelijke omvang vraagt ook transparantie. En die lijkt ver te zoeken. Jaar na jaar ligt de vraag op tafel hoeveel de fusieoperatie van het Agentschap – die ondanks alles budget-neutraal moest worden – nu juist heeft gekost.

Wat leveren besparingen op personeel en de afbouw van gratis tolkendiensten op? En wat zijn de maatschappelijke kosten daarvan? De vraag naar een externe audit van het Agentschap, meermaals gesteld door onder meer de Commissie Inburgering, bleef tot nu onbeantwoord. Ook een grondige evaluatie van de efficiëntie van de eengemaakte sector, wat de winsten en verliezen zijn, ontbrak tot nu. Homans’ opvolger, huidig minister van Samenleven Bart Somers, kondigt alvast de gevraagde doorlichting van het Agentschap aan.

Wat leverden de besparingen op? En wat zijn de maatschappelijke kosten? Een externe audit van de fusie is er nog altijd niet.

Kritische stemmen zeggen dat de integratiesector dertig jaar terug in de tijd is gesmeten. Vooral de vraag of het basiswerk niet met de fusie is weggegooid, blijft hangen.

‘In Antwerpen is veel basiswerk verdwenen’, zegt directeur van Samenlevingsopbouw Antwerpen Ilse Hackethal in het boek Sociaal Schaduwwerk. ‘De integratiecentra zijn weg, het straathoekwerk is geschrapt. Wij zijn met het buurtwerk nog een van de weinige professionele eerstelijnsorganisaties.’

Ook het Jeugdwelzijnswerk en de vele zelfinitiatieven zijn zeer actief op de eerste lijn, voegt Hackethal daar telefonisch nog aan toe.

Pascal Debruyne herhaalt: ‘Waar de dienstverlening een leemte laat, staan de onbetaalde krachten: vrijwilligers en zelforganisaties. Dat wil niet zeggen dat de erkende diensten onwillig zijn, zowel binnen het Agentschap als binnen de VDAB bijvoorbeeld werken geëngageerde mensen zo goed mogelijk met de middelen die ze hebben. Maar die zijn beperkt.’

Of er meer middelen en ruimte zullen worden vrijgemaakt, zal deze Vlaamse regering uitwijzen.

Dit artikel werd geschreven voor het herfstnummer van MO*magazine. Voor slechts €28 kan u hier een jaarabonnement nemen!