China laat een spoor van schuld achter langs Nieuwe Zijderoute

CC0

China heeft een van de grootste ontwikkelingsvoetafdrukken ter wereld. Maar het leeuwendeel van China’s internationale geldstromen is geen officiële ontwikkelingshulp. Het meeste geld gaat naar projecten voor infrastructuur, energie en communicatie onder de paraplu van de Nieuwe Zijderoute.

Betere infrastructuur moet de handel tussen China en de rest van de wereld verbeteren en daarmee ontwikkeling in binnen- en buitenland stimuleren. Vijf jaar nadat president Xi Jinping zijn plannen aankondigde in 2013, gaf het land al zo’n 25 miljard dollar uit.

In hoeverre profiteren ontvangende landen nu eigenlijk van die projecten? Tenminste acht van hen kwamen in financiële problemen terecht als gevolg van leningen uit China voor projecten die gelieerd zijn aan de Nieuwe Zijderoute, berichtte het Center for Global Development (CGD). Critici zijn bang dat Beijing die leningen gebruikt om afhankelijkheid te creëren en zo haar politieke invloed te vergroten.

China’s “debt-trap diplomatie”

‘Sommigen geloven dat China zich bezighoudt met een zogenaamde “_debt-trap-_diplomatie” door de Nieuwe Zijderoute: ontwikkelingslanden in de val lokken met leningen, waarop die financiële afhankelijkheidBeijing in geopolitieke invloed zou vertalen’, vat Paul Haenle het samen. De voormalig adviseur van de Amerikaanse overheid werkt nu als onderzoeker bij het Carnegie-Tsinghua Center in Beijing.

‘Zorgen over China’s acties in Sri Lanka, Pakistan en Maleisië staan centraal in het debat over die debt-trap. China heeft voor 99 jaar zeggenschap over de Hambantota haven in het zuiden van Sri Lanka. Uit de hand lopende kosten hebben de regering in Colombo gedwongen om hun gezag over de haven op te geven in ruil voor Chinees geld’, legt Haenle uit.

China is vaker creatief met het vinden van oplossingen als landen hun schuld niet kunnen terugbetalen. Zo werd volgens het CDG-rapport in 2011 Tajikistan’s schuld kwijtgescholden in ruil voor een stuk betwist land.

Afgelopen jaar raakte de discussie over die vermeende debt-trap in een stroomversnelling toen de Maleisische premier Mahathir Mohamed Nieuwe Zijderouteprojecten ter waarde van 23 miljard dollar annuleerde en China daarbij waarschuwde niet aan een “nieuwe vorm van kolonialisme” te beginnen’, aldus Haenle.

Frans-Paul van der Putten volgt China al twaalf jaar als onderzoeker bij Clingendael, het toonaangevende Nederlandse instituut op het gebied van internationale betrekkingen. Hij acht het ongeloofwaardig dat China met een doordachte strategie landen in de schulden werkt, met als uiteindelijk doel daar diplomatieke steun of ander profijt uit te halen. Al doet Beijing er ook weinig aan om dit te voorkomen. Het past in de doorgaans pragmatische aanpak van China. ‘Ik denk dat het overdreven is om te zeggen dat China het van tevoren precies zo uitrekende.’ China zal wel hebben gedacht: ‘het maakt niet zo heel veel uit of ze het straks kunnen terugbetalen, dan heeft het vast ook wel ander nut voor ons.’

Het CDG-rapport concludeert dat China niet bang is om schulden te gebruiken. Het lost problemen met wanbetalers steeds op individuele en ad hoc wijze op.

China wint altijd

Met haar aloude adagium van ‘win win-samenwerking’, moet er voor Beijing altijd iets te rapen zijn. Maar als politieke invloed slechts bijvangst is, hoe profiteert China dan van de miljarden die het aan buitenlandse infrastructuurprojecten besteedt?

‘China wil een nieuwe structuur waarin rijke landen niet meer zo dominant zijn als afzetmarkt en er meer mondiale spreiding is van waar de consument zit’

Met de Nieuwe Zijderoute wil Beijing niet alleen haar eigen Westelijke provincies ontwikkelen, maar ook andere markten naar een hoger plan tillen. ‘China wil een nieuwe structuur waarin rijke landen niet meer zo dominant zijn als afzetmarkt en er meer mondiale spreiding is van waar de consument zit’, legt Van der Putten uit. Het Westen bereikte al haar groeipotentieel, dus valt daar minder te rapen. ‘Maar China én ontwikkelingslanden hebben nog groeipotentieel.’ Door elders ontwikkeling na te jagen, hoopt China een nieuwe afzetmarkt voor haar eigen producten te creëren.

Bovendien zijn infrastructuurprojecten een ‘investering in een betere relatie tussen de Chinese overheid en de overheid van het ontvangende land’, weet China-expert Van der Putten. ‘Door die lening te geven, zit er sowieso diplomatieke winst in, want de betrekkingen met dat bepaalde land worden versterkt. Die winst kun je niet in geld uitdrukken.’

Wat wél in geld kan worden uitgedrukt, is het werk dat Beijing met die projecten voor zichzelf creëert. Vaak stellen Chinese banken geld beschikbaar voor een infrastructuurproject op voorwaarde dat het door een Chinees bedrijf wordt uitgevoerd. ‘Dus ja, een groot deel van dat geld gaat van die Chinese banken naar Chinese bouwbedrijven’, zegt Van der Putten. ‘De spoorweg wordt gebouwd, de snelweg wordt gebouwd, daarna wordt hij misschien nooit meer gebruikt, maar die bouwbedrijven haalden hun doel.’

Het gat dat China kan vullen

‘Er is niets inherent verkeerd aan infrastructuurinvesteringen of het promoten van verbinding in landen in ontwikkeling’, zegt Haenle. De Asian Development Bank schat dat alleen Azië al zo’n 26 biljoen dollar aan investeringen in infrastructuur nodig heeft tot 2030 om de huidige groei door te zetten.

Volgens het International Monetary Fund is het gebrek aan goede infrastructuur een van de grootste obstakels voor ontwikkeling in Afrika en Latijns-Amerika. De focus van de Nieuwe Zijderoute op het ontwikkelen van infrastructuur kan daarom wel eens tot een duidelijke win win-situatie leiden, denkt Haenle.

‘Het is niet de vraag of we Amerikaans óf Chinees geld willen, Europees óf Chinees geld. Afrika heeft dat allemáál nodig’

‘Er bestaat een enorm gat tussen het geld dat nodig is voor ontwikkeling en het geld dat erin circuleert. Zeker in infrastructuur’, zegt ook Marina Rudyak. Ze werkte jarenlang in het veld en rondt nu haar promotieonderzoek over Chinese ontwikkelingssamenwerking af aan de Heidelberg Universiteit in Duitsland. De huidige multilaterale instituten en donoren kunnen niet alles financieren, dus er is voldoende ruimte voor China, naast de traditionele spelers. ‘Het is niet de vraag of we Amerikaans óf Chinees geld willen, Europees óf Chinees geld. Afrika heeft dat allemáál nodig.’

Ook Van der Putten zegt dat internationale ontwikkelingsbanken, zoals de Afrikaanse Ontwikkelingsbank en de Wereldbank, slechts beperkte fondsen beschikbaar hebben. Dat is niet genoeg voor alle infrastructuurontwikkeling wereldwijd. En Westerse commerciële banken kunnen niet meer zulke risicovolle leningen geven sinds de economische crisis. ‘Daarom is de rol van China cruciaal’, zegt de onderzoeker, ‘het is een alternatieve financieringsbron, maar het is er ook een hele grote.’

China’s ontwikkelingsbanken, zoals de China Development Bank en de China Exim Bank, geven projectfinanciering tegen normale tarieven. ‘Dus het is geen ontwikkelingshulp’, benadrukt Van der Putten, ‘maar het heeft wel een aantal kenmerken van ontwikkelingsfinanciering. Het zijn namelijk risicovolle leningen in ontwikkelingslanden die worden gebruikt om de infrastructuur van die landen te verbeteren’.

Lokale standaarden zonder voorwaarden

Meestal gelden standaardregels bij leningen voor ontwikkelingsdoelen, vastgesteld door multilaterale instituten zoals de Wereldbank, het IMF of platforms als de Club van Parijs. Maar de leningen voor Nieuwe Zijderouteprojecten gebeuren doorgaans op bilaterale basis. Dat brengt gevolgen met zich mee voor de soevereine schuld en voor bilaterale banden. China is bovendien geen lid van Parijs en hoeft daarom niemand op de hoogte te houden van haar activiteiten. ‘Zonder een multilateraal of ander raamwerk om China’s schuldenaanpak te begeleiden, hebben we slechts anekdotisch bewijs van ad hoc acties als basis om China’s beleid te karakteriseren’, concludeert het CDG-rapport.

In plaats van universele standaarden, ‘volgt China lokale wetten als het geld uitleent voor ontwikkelingsprojecten’, legt Scott Morris uit. Hij is een van de auteurs van het CDG-rapport over schulden onder Nieuwe Zijderoutelanden. ‘Dat betekent dat er hoge standaarden zijn, als die lokale wetten sterk zijn, maar ook lage standaarden als die wetten zwak zijn.’

Instituten als de Wereldbank schatten bij het verlenen van een lening in of lokale wetten sterk genoeg zijn. Zo niet, passen ze zelf beschermende maatregelen toe. China laat die verantwoordelijkheid over aan de partneroverheid en volgt wat lokale wetten voorschrijven. ‘China is ook niet zo gevoelig voor zaken als schuldhoudbaarheid, dus haar eisen voor het uitgeven van leningen houden niet altijd rekening met de risico’s voor individuele landen’, zegt Morris. In hoeverre ontvangende landen daarom profiteren van leningen uit Beijing, hangt in hoge mate af van hun eigen standaarden.

Prijs voor Beijing

Maar de schuldenproblematiek heeft ook een prijs voor China. Tussen 2000 en 2014 gaf Beijing zo’n 13 miljard dollar uit aan acties die met schulde te maken hadden, zoals het herstructureren en kwijtschelden van schulden. China loopt zelf behoorlijk wat risico wanneer landen hun leningen niet terugbetalen, aldus Morris. Hoewel schuld essentieel is voor infrastructuurinvesteringen, zegt hij dat ‘grote schulden significante risico’s met zich meebrengen en daarom voorzichtig moeten worden gemanaged door zowel degene die die lening uitgeeft als afneemt.’

De internationale kritiek is, volgens Rudyak, mogelijk het grootste risico en probleem voor China. ‘Het Chinese publiek is erg kritisch over de Chinese hulp en leningen.’ Eerst krijgt het haar geld niet terug. Vervolgens ontvangt China vooral kritiek van de internationale gemeenschap. En dát terwijl er nog zoveel armoede in China is. Waarom geeft Beijing dat geld dan niet uit aan haar eigen mensen?

Door alle kritiek verwachten experts dat China iets minder hard van de toren zal blazen over de Nieuwe Zijderoute. Bovendien leert het van die kritiek. Zo opende China onlangs samen met het IMF een Capacity Development Center. Beleids- en economie-experts leren hier beter om te gaan met leningen. ‘Een bemoedigende stap’, vindt Morris.

Daarnaast pleiten Morris en zijn coauteurs ervoor de Nieuwe Zijderoute zoveel mogelijk op te nemen in het huidige multilaterale systeem om China’s ontwikkelingsfinanciering te stroomlijnen en de schuldenproblematiek te minimaliseren. ‘China heeft haar betrokkenheid bij multilaterale instituten altijd gewaardeerd waardoor het een invloedrijke relatie is. Ik denk dat die instituties daarom de meeste kans hebben om China te overtuigen en te helpen haar standaarden voor leningen en projecten te verbeteren’, zegt Morris.

Een saaie bank

In multilaterale context werkt China volgens de standaarden van de Wereldbank. De Asian Infrastructure Investment Bank past “volledig” binnen de standaarden en regels van het Bretton Woods-systeem, zegt Rudyak. ‘Als je kijkt naar het werk wat zij doen, is het een hele gewone, saaie, multilaterale bank. Behalve dan dat het door de Chinezen is voorgesteld en dat het hoofdkantoor in Beijing zit naast alle andere Chinese beleidsbanken.’

Maar door de AIIB vloeit een stuk minder geld dan door China’s andere beleidsbanken, zoals de China Development Bank en de China Exim Bank. Sommige critici zijn bang dat China een parallelle structuur wil opzetten naast het huidige systeem dat door Bretton Woods-instituten, zoals de Wereldbank en het IMF wordt gedomineerd. Met haar eigen beleidsbanken kan Beijing de huidige wereldorde, en de daarbij horende regels, omzeilen.

Van der Putten denkt niet dat China de Wereldbank wil vervangen. Wanneer het aankomt op infrastructuur- en ontwikkelingsfinanciering, gebruikt China gewoon “alle kanalen” die er zijn. Wel kan Beijing de AIIB gebruiken om druk te zetten en haar invloed in de Wereldbank te vergroten.

Tempels, tempels, tempels

Beijing heeft nog altijd niet de mate van invloed in een instituut als de Wereldbank die het eigenlijk zou willen. ‘Het is onvermijdelijk dat China zal proberen haar mondiale status en invloed terug te zien in haar werkelijke macht’, zegt Haenle. ‘Beijing neemt steeds meer een leidende rol in de Bretton Woods-instituties en de Verenigde Naties, maar het smeedt nu ook haar eigen instituties waarvan het vindt dat ze beter zijn aangepast aan de huidige realiteit.’

Door nieuwe instituten op te zetten, wil China de huidige internationale orde niet omvergooien, maar nieuw leven inblazen, gelooft Haenle. ‘Een Chinese vriend van me vergeleek Beijing’s blik op het internationale systeem met tempels. Ze willen nieuwe tempels bouwen, oude repareren, maar ze willen geen tempels slopen.’ Het zou ook niet logisch zijn als China het internationale systeem omver zou willen gooien, ‘want China is een van de grootste begunstigden van de mondiale orde van de afgelopen veertig jaar.’

De Bretton Woods instituties vormen ‘een spiegel van post-1945 terwijl de wereld is veranderd’, zegt Rudyak. ‘Maar het probleem met hervormen is dat veel van de landen die een grotere vinger in de pap willen, geen liberale democratieën zijn.’

‘Geen enkel ander land maakte op dezelfde schaal en hetzelfde tijdsbestek een ontwikkeling van armoede naar de huidige status door’

Toch vindt ze dat er meer ruimte moet zijn voor China’s visie. ‘Geen enkel ander land in het Westen heeft ooit op dezelfde schaal en in hetzelfde tijdsbestek een ontwikkeling van armoede naar de huidige status van China doorgemaakt’, aldus de onderzoekster. ‘Het is een feit dat China veel kennis heeft te delen over ontwikkeling.’ Kritiek op China’s politieke systeem is terecht, maar ‘binnen dat systeem zijn ook veel mensen die oprecht gepassioneerd zijn over wat zij doen en die écht hun kennis willen delen met de wereld.’

We zouden dus beter moeten onderzoeken welke project nu goed of fout gaan en waarom. ‘Als we het alleen maar over de Partij hebben’, zegt Rudyak, ‘negeren we diegenen die oprecht iets willen veranderen. Die uit de armoede zijn gekomen en nu zeggen: ik wil anderen helpen minder arm te zijn.’