Topman of flopman? IOM-baas onder vuur

Dinsdagavond, 29 mei 2007. Het is iets na half zeven ‘s avonds als Brunson McKinley vanuit Genève zijn 5500 collega’s een bijna laconiek mailtje stuurt. Aan ‘all the missions world-wide’ (een wereldwijd netwerk van 280 kantoren) schrijft directeur-generaal McKinley: ‘Op verzoek van een aantal lidstaten en na consultatie van verschillende geïnteresseerde ministers en vertegenwoordigingen in Genève, heb ik het besluit genomen om me volgend jaar te engageren voor een derde termijn als directeur-generaal.’

Enkele dagen eerder, op vrijdag 25 mei, heeft hij alle Permanente Vertegenwoordigers van de 120 lidstaten al ingelicht met de vraag hem te steunen. De IOM staat voor belangrijke momenten en is gebaat bij continuïteit, schrijft McKinley. En hij eindigt losjes met: ‘Ik dacht dat dit iets is wat jullie van mij moesten horen.’

McKinley’s mail wordt op heel wat missions ontvangen met verbijstering, ongeloof en zelfs lichte paniek. ‘Als McKinley nog een termijn doet, is dat desastreus voor het IOM,’ aldus een topfunctionaris van het IOM. ‘Er heerst een sfeer van angst.’ Dat blijkt ook uit interne documenten die ons doorgespeeld werden en uit uitgebreide gesprekken met zes topambtenaren verspreid over de wereld. Alle gesprekspartners vragen anonimiteit uit vrees voor vergelding.

Geld is geen probleem

De Amerikaan Brunson McKinley maakte carrière bij de militaire inlichtingendiensten en het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken.  Menig IOM-functionaris hoopt in oktober 2008 van de man verlost te zijn. En trouwens, een derde termijn, kan dat wel? Toch wel. Op 24 november 1998 besloten de lidstaten artikel 18 van ‘de IOM-grondwet’ te wijzigen, zodat de directeur-generaal maximaal twee termijnen van vijf jaar kan dienen -als hij tenminste door twee derde van de 120 lidstaten wordt herkozen. Maar nog onvoldoende lidstaten hebben die wijziging geratificeerd en van die wettelijke lacune wil McKinley gebruik maken om er nog eens vijf jaar bij te doen.

Die blinde ambitie is tekenend voor McKinley, zegt een IOM-topfunctionaris. ‘We vergelijken hem wel eens met Louis -L’etat c’est moi- XIV. McKinley bestuurt met de houding ‘IOM c’est moi’ en dat kan toch niet in een internationale organisatie.’

Na bijna tien jaar bewind van McKinley en zijn kleine kring vertrouwelingen tellen veel IOM-ambtenaren de dagen af tot hij zal vertrekken. ‘Hij demoraliseert vooral veel personeel en mensen met veel ervaring door bij benoemingen regels en mensen te negeren. Hij huurt mensen van buiten de IOM in, waardoor de mogelijkheden van mensen binnen de IOM worden geblokkeerd. Een directeur-generaal kan af en toe zulke keuzes maken, maar de schaal waarop dit bij de IOM gebeurt is onaanvaardbaar. Vaak gaat het om benoemingen van vrienden, of benoemingen die erop gericht zijn bepaalde regeringen te plezieren. Sinds enkele maanden speelt vooral dat laatste: door iemand een bepaalde post te gunnen, hoopt McKinley zijn eigen derde termijn veilig te stellen. Al is het erg moeilijk om dat laatste spijkerhard te bewijzen.’
Een ngo-medewerker die al jaren met IOM samenwerkt, zegt met lede ogen aan te zien hoe intussen de reputatie van een waardevolle organisatie wordt kapotgemaakt: ‘Het feit dat de EU geen kandidaat naar voren schuift, is tekenend voor het stuitende gebrek aan interesse voor het interne functioneren van de internationale instellingen. Dat is onbegrijpelijk en zegt in dit geval ook iets over het sérieux waarmee overheden met het thema migratie omgaan.’

Omdat McKinley intussen moeilijk ligt bij zowel de EU als de VS lobbiet hij de laatste maanden vooral bij ontwikkelingslanden, in de islamitische wereld en bij weinig democratische regimes zoals Soedan en Wit-Rusland, zeggen verschillende mensen binnen IOM. Hij beschikt hiervoor over een ‘discretionary income’: 5 procent van al het IOM-geld waarover hij naar believen kan beschikken. ‘Daarmee financiert hij speciale programma’s of projecten, zoals de bouw van moskees in Sri Lanka en Bangladesh. Een externe audit van de uitgaven met het discretionary income -al gauw 15 miljoen dollar per jaar-  zou geen kwaad kunnen’, vindt een IOM-getuige.

Begin mei nam McKinley om onduidelijke redenen deel aan de jaarvergadering van de Islamic Conference of Foreign Ministers (ICFM) in Islamabad, waar hij volgens IOM-functionarissen flink lobbyde om de steun van de islamitische wereld te krijgen voor zijn herverkiezing. Uit de notulen van de ICFM blijkt alvast dat Bangladesh hem officieel voordraagt als kandidaat om zichzelf op te volgen.

Migratie is booming

Als het gaat om migratie is de IOM even belangrijk als onbekend. De organisatie kwam tot stand in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog. Ze werd op 5 december 1951 in Brussel opgericht met als doel de migratiestromen beheersbaar te maken en in goede banen te leiden. Elf miljoen Europeanen waren ontworteld en de IOM ‘regelde’ transport en begeleiding van een miljoen vluchtelingen. Dat doet de IOM nog steeds, maar dan wereldwijd.
De organisatie zet programma’s op om migranten te helpen integreren in de nieuwe thuislanden of om hen juist te begeleiden bij hun terugkeer naar het land van oorsprong. De IOM beschikt over enorm veel kennis en expertise, zegt een ngo-medewerker, en voert 1600 projecten over de hele wereld uit. Sinds het einde van de Koude Oorlog en de oorlogen op de Balkan, kende de IOM een enorme groei.
Momenteel zijn 120 landen lid. Negentig leden (andere landen, organisaties en ngo’s)  hebben een waarnemende status en het jaarbudget groeide aan tot bijna 733 miljoen dollar in 2006. Die groei mag volgens een topambtenaar -die beklemtoont dat hij openlijk van mening verschilt met zijn baas- deels op conto van McKinley geschreven worden. ‘Hij heeft de IOM zichtbaarder gemaakt, want vroeger gold de IOM als de kleine broer van het UNHCR. Maar tegelijkertijd is hij er ook in geslaagd om een groot deel van de IOM volstrekt te demoraliseren, onder andere door zijn weigering om ervaren IOM-mensen te consulteren. Terwijl er officieel sprake is van decentralisatie, regelt hij alles juist extreem centraal.’

Verdeel en heers

Een IOM-functionaris: ‘De directeur-generaal gebruikt personeelsbeleid voor een verdeel-en-heers politiek. Mensen worden op arbitraire wijze overgeplaatst en vervangen door mensen die de directeur-generaal gunstiger gezind zijn. Dat is voor zeer demotiverend voor de medewerkers.’ Sommigen maken gewag van nepotisme. De functionaris: ‘Tja, als hij zijn dochter een stagebaan in Mexico geeft, dan hangt het ervan af of ze wel of niet betaald wordt en zo ja, hoeveel. Grensgeval zou ik zeggen. De zoon van Wolfowitz als operation officer van de Wereldbank in Indonesië? Tja, het is niet omdat hij de zoon van Wolfowitz is dat het niet kan. De dochter van zijn persoonlijk adviseur  Buschmann-Petit benoemd voor IOM in Hongarije? Alles hangt ervan af hoe iemand benoemd wordt en hoe vaak dit soort zaken gebeuren.’
De 120 lidstaten kunnen niet doen alsof hun neus bloedt. Al jaren kaart een vertegenwoordiging van het personeel de situatie openlijk aan via het Staff Association Committee (SAC). Een functionaris: ‘De SAC heeft weinig middelen, mensen en macht maar legt wél al sinds 2004 duidelijke en dappere verklaringen af tijdens de algemene vergadering van alle lidstaten, de Council.’

In het interne rapport van juni 2006 lezen we bijvoorbeeld: ‘IOM is wat betreft het personeelsbeleid steeds meer afgeweken van het VN-systeem, tot op een punt waarop voor IOM werken veel onaantrekkelijker is dan werken voor andere internationale organisaties. Contracten worden korter, functionarissen worden op arbitraire wijze verplaatst en promoties zijn steeds minder transparant. Daardoor geraakt het IOM-personeel eerder gedemotiveerd, dan dat zijn beste kwaliteiten naar boven worden gehaald.’

Nog volgens het SAC worden ‘strategische en personele besluiten’ genomen door een heel kleine club mensen in het hoofdkwartier. En er bestaat een gebrek aan communicatie en band tussen het topmanagement in Genève en de IOM-kantoren op het werkterrein: ‘Hierdoor worden de mensen die het dagelijkse praktijkwerk uitvoeren, genegeerd’. Het beleid heeft een punt bereikt waarop de toekomst van het IOM wordt bedreigd, stelt het SAC. En, zo meldt SAC verder, op deze en eerdere alarmkreten over de situatie kwam geen enkele reactie, laat staan een oplossing.  
In een officiële reactie laat IOM-woordvoerder Jean-Philippe Chauzy weten dat er wel degelijk ‘systematisch met SAC wordt samengewerkt om aan de bezorgdheden van het personeel te werken’. Voorts wijst hij er op dat in 2006 een IOM-functionaris de opdracht kreeg om de kwestie te onderzoeken en dat in 2007 een externe consultant werd aangesteld om de werkomstandigheden van IOM personeel ‘te evalueren en te verbeteren’.
Eind 2006 verklaarde McKinley: ‘Ik ben begaan met de kwesties die zij (SAC) aan de orde stellen, maar er zal altijd een kloof zijn tussen wat het bestuur kan doen en de verwachtingen van het personeel’. Hij verwijst onder andere naar de toegenomen werklast en een onvoldoende evenredige groei van het beschikbare budget.

De problemen worden binnen de organisatie dus al jaren aan de orde gesteld, maar pas in december vorig jaar waagde een Europese vertegenwoordiger het -zij het heel voorzichtig- de kwestie aan de orde te stellen. De Finse ambassadeur Vesa Himanen wees McKinley op het feit dat ‘het personeel het allerbelangrijkste kapitaal van het IOM vormt’ en op de noodzaak ‘van een regelmatige en open dialoog met de IOM en het hogere kader (…) en in het bijzonder om iets te doen aan de bezorgdheden zoals die worden geuit door de Staff Association’.

Een topfunctionaris van IOM: ‘De EU is in deze kwestie in gebreke gebleven, onder andere omdat migratie nog steeds wordt gezien als een nationale aangelegenheid. Dat maakt het natuurlijk moeilijker om een gemeenschappelijk Europees standpunt te vormen. Bovendien kijken individuele lidstaten ook anders aan tegen de IOM: sommige beschouwen het louter als een orgaan dat hun beleid moet helpen uitvoeren, andere beschouwen het als een multilaterale instelling.’
Europa is de grootste donor van de IOM, maar sinds de oprichting was elke directeur-generaal op één uitzondering na een Amerikaan. Waarom is niet duidelijk. De functionaris: ‘Daarover bestaan geen heldere afspraken, het valt wel op dat veel sleutelposities ingenomen worden door Amerikanen: de hoofdverantwoordelijke op het hoofdkantoor in Genève, net als het hoofd personeelsbeleid en het hoofd strategie. Er is echt sprake van een oververtegenwoordiging.’

De functionaris wijst ook de lidstaten met de vinger. ‘Het is de Council die de strategie van de IOM moet bepalen. De discussies daar zullen echter pas op een hoogwaardiger manier gevoerd worden als landen meer belang hechten aan die vergadering. Terwijl iedereen ziet dat migratie een uiterst belangrijke politiek kwestie is en nog lang zal blijven, wordt de IOM niet echt ernstig genomen.’

Genève, Washington, Rome, Wenen…

Hoe schrijnend ook, het IOM-voorbeeld van slecht leiderschap is niet uniek. Telkens opnieuw geeft het topmanagement van internationale instellingen blijk van een gebrek aan transparantie, democratische controle en verantwoording -precies de zaken die op luide toon worden geëist van overheden in ontwikkelingslanden.

Het meest recente en bekendste voorbeeld van dit falende mondiale bestuur is natuurlijk de saga van ex-Wereldbankvoorzitter Paul Wolfowitz. Wolfowitz lag onder vuur omdat hij zijn toenmalige vriendin Shaha Riza in 2005 een loonsverhoging van 60.000 dollar toekende, tegen de regels in en zonder medeweten van de raad van bestuur. Bovendien probeerde hij de zaak stil te houden. Zijn optreden maakt het pleidooi van de Wereldbank voor goed bestuur en tegen corruptie bijzonder ongeloofwaardig.

Ook de VN voedsel- en landbouworganisatie FAO in Rome zit in een diepe bestuurscrisis. In de zomer 2006 lekte de ontslagbrief uit die Louise Fresco als vice-directeur van de FAO schreef aan directeur-generaal Jacques Diouf: ‘Er heerst een leiderschap van stilte, geruchten en angst. De FAO verkeert in een diepe crisis, een bureaucratische verlamming, gebrek aan transparantie. De FAO kan met de huidige hervormingen en besparingen de uitdagingen niet aan.’ Diouf leidt de organisatie op uiterst autoritaire wijze, dat stelt ook een extern onderzoeksrapport dat eind augustus op de website van de FAO verscheen. De FAO -vooral belangrijk in de (falende) strijd tegen honger- ‘maakt een ernstige crisis door, die zich de afgelopen twee decennia heeft opgebouwd en die nu de toekomst van de organisatie bedreigt’, stelt het rapport, dat concludeert dat ‘het bestuur zwak is en tekortschiet tegenover de eigen organsiatie en de volkeren in de wereld die het dient’.

In Wenen barstte in 2000 de bom in het United Nations Office of Drug Control and Crime Prevention (ODCCP, de koepelorganisatie van het VN-drugsbestrijdingsprogramma) Verschillende topmensen van de organisatie getuigden, al dan niet anoniem, dat de organisatie onder het bewind van voormalig maffiabestrijder Pino Arlacchi vierkant draaide door slecht management, waardoor veel geld en talent verloren ging. Een vernietigend VN-rapport van het Office of Internal Oversight Services bevestigde de ‘grote bezorgdheid’ over de in ‘hoge mate gecentraliseerde en willekeurige’ managementstijl van Arlacchi. Het rapport stelde dat een VN-organisatie als het ODCCP ‘niet kan functioneren zonder interne discussie en zonder experts bij de besluitvorming te betrekken’.
Mark Malloch Brown, oud-topman van het VN ontwikkelingsprogramma UNDP en vice secretaris-generaal van de VN onder Kofi Annan, werkt momenteel aan een boek over mondiaal leiderschap. Dat echte reden voor Wolfowitz’ ontslag is volgens hem niet alleen dat hij geldt als de architect van de oorlog in Irak, maar veeleer dat de rest van de wereld het niet langer pikt dat het Witte Huis de voorzitter van de Wereldbank uitkiest, ook al hebben de VS “slechts” 16 procent van de stemmen in de bestuursraad. Hetzelfde geldt voor de Europeanen en “hun” voorzitter van het IMF. Brede steun en een stevig draagvlak voor dit soort internationale organisaties is juist enorm belangrijk, aldus Malloch Brown.         
Ook binnen de Verenigde Naties zou een cultuuromslag moeten komen bij de benoeming van topposities. Kofi Annan wou dat zijn vervanging via een transparante, mondiale procedure zou verlopen zodat de meest geschikte man of vrouw op de juiste plaats onder het motto  binnen de VN.bij benoemingen binnen de VN.sit zo het anisatie ntellingen?  een  zou komen. Malloch Brown ziet signalen dat Annan’s opvolger Ban Ki-moon dat streven zou loslaten. ‘Dit mag niet gebeuren, want het ondermijnt de internationale instellingen zelf. Nooit eerder in de geschiedenis was de mondiale gemeenschap zo vervlochten en tegelijk zo weinig bestuurd’, aldus Malloch Brown.    
Worden er lessen geleerd? Onvoldoende, stellen experts als Malloch Brown. Toch groeit de consensus dat de topcats van het mondiale bestuur via democratische controle gedwongen moeten worden om essentiële democratische principes na te leven. Om te beginnen moeten de toplui op transparante wijze gekozen worden. Maar daarnaast is het misschien raadzaam om tijdens die sollicitatieprocedure voortaan ook wat psychologische tests te doen om te onderzoeken of ook de emotionele intelligentie van de solliciterende Alfaman een beetje ontwikkeld is. Dat lijkt alvast bij McKinley nog een aandachtspuntje.