Wie mag beslissen over Amazonewoud, maan en oceaan?

‘Als het Amazonewoud noodzakelijk is om de CO2-balans in de atmosfeer in stand te houden, profiteert iedereen daarvan.’ Mag Brazilië dan alleen beslissen over dat globale, publieke goed?

Neil Palmer/CIAT (CC BY-NC-ND 2.0)

Het Braziliaanse regenwoud stond in brand, en de internationale reacties daarop liepen erg uiteen. De Braziliaanse president Jair Bolsonaro bestempelde elke bemoeienis met de Amazone als kolonialisme en dus ongepast. Want ‘het woud is van Brazilië’ en het is aan Brazilië om te beslissen wat ermee gebeurt.

De G7-landen, aangevoerd door de Franse president Emmanuel Macron, zetten de bosbranden in de Amazone op hun agenda. Kledingbedrijven zoals The North Face, Timberland of H&M kondigden aan dat ze geen Braziliaans leder meer zouden kopen. Scandinavische pensioenfondsen onderzochten hun participaties op het criterium ontbossing. Veel mensen voelden zich aangesproken; ze hadden het gevoel dat hun toekomst en die van hun kinderen geraakt werd door de vernietiging van de “long van de wereld”.

Die tweespalt is begrijpelijk en duidt ook op een ruimer fenomeen: de strijd om het beheer van publieke goederen die ons allemaal, wereldwijd, aanbelangen.

Markt en staat

Bolsonaro bekijkt de Amazonebranden vanuit de door iedereen erkende soevereiniteit van Brazilië over zijn grondgebied, en dus ook over het Amazonewoud. Maar je kan het Amazonewoud ook bekijken als een ‘globaal publiek goed’.

Financiële stabiliteit, internationale vrede of evenwichtige ecosystemen: allemaal publieke goederen.

Onder puur publiek goed verstaan economen: een goed dat niet-exclusief en niet-rivaliserend is, zoals bijvoorbeeld nationale veiligheid of straatverlichting. Dat wil zeggen: als een leger of straatverlichting zorgt voor veiligheid voor de burgers, kan je niemand beletten om mee van die veiligheid of die verlichting te genieten. Bovendien wordt de veiligheid er niet minder op als iemand anders, die er niet toe heeft bijgedragen, er ook van profiteert.

Andere voorbeelden van publieke goederen: financiële stabiliteit, internationale vrede of evenwichtige ecosystemen. Die publieke goederen worden niet door de markt geleverd: je kan er geen prijs voor vragen, want je kan niemand uitsluiten van het genot ervan.

Meestal moet de staat tussenkomen om die goederen tot stand te brengen. Er moet in elk geval een “beheersysteem” geschapen worden dat alle betrokkenen kan aanzetten om samen bij te dragen aan dat publieke goed.

Ebola en de financiële crisis

Met de versnelde ontwikkeling van samenlevingen en economieën kwamen er ook meer en meer publieke goederen. Want industriële en postindustriële samenlevingen kunnen niet functioneren zonder een geschoolde bevolking, zonder wetgeving, zonder bescherming van intellectuele eigendom of zonder infrastructuur. Dat zijn dus allemaal publieke goederen.

Die evolutie verklaart waarom het aandeel van de staat in de economie de voorbije paar eeuwen zo is toegenomen. Die “overheidsbemoeienis” wordt dikwijls aangeklaagd vanuit bepaalde ideologische hoek, maar eigenlijk kan onze huidige samenleving niet functioneren zonder publieke goederen en dus zonder een grote rol voor de overheid. In alle sterk ontwikkelde landen is de staat goed voor minstens dertig procent van het nationaal inkomen. Zelfs in landen waar het neoliberalisme hoogtij vierde, kon men de staat niet onder een bepaalde omvang laten zakken.

Met de globalisering is daar een dimensie bij gekomen: publieke goederen werden globaal, van ons allemaal. Veiligheid of openbare gezondheid zijn nu ook globale publieke goederen.

Het probleem met globale publieke goederen: er is geen beheersysteem dat alle betrokkenen kan opleggen om samen te werken.

Als er oorlog is in je buurland, draag je daar ook zelf gevolgen van. Woedt ebola in Congo, dan dreigt die zich te verspreiden naar andere landen. Als de VS grote risico’s nemen in hun financieel systeem kan dat een financiële wereldcrisis veroorzaken zoals in 2008.

Het probleem met globale publieke goederen is natuurlijk dat er niet echt een beheersysteem is dat alle betrokkenen kan opleggen om samen te werken. Er bestaat geen wereldregering, er zijn wel veel nationale staten.

In de loop van de voorbije decennia werden wel internationale instellingen en verdragen geschapen die samenwerking tussen de staten faciliteren, maar niet verplichten. Liefst worden alle staten betrokken, want zogenaamde freeriders of profiteurs ondergraven zo’n gezamenlijke inspanning.

Een verpleegkundige van het Amerikaanse leger assisteert Congolees ziekenhuispersoneel in de strijd tegen ebola. Volksgezondheid stopt niet aan de grenzen en is zo een globaal publiek goed.

Nick Scott / US Navy (CCO Public domain)

Gedeelde voordelen, gedeelde schade

Terug naar de Amazone. Een enigszins stabiel klimaat is ook een globaal publiek goed. Als we erin slagen om de temperatuurstijging van de aarde tot twee graden Celsius te beperken, kunnen alle landen en mensen daarvan profiteren. Mijn genot ervan gaat niet ten koste van het jouwe.

En als het Amazonewoud (maar net zo goed het Congolese regenwoud) door zijn enorme opslag van koolstof bijdraagt aan het publieke goed van een stabiel klimaat, wordt het ook een globaal publiek goed. Het is die werkelijkheid die zoveel mensen aanvoelen als ze de Amazone zien branden.

Paul De Grauwe, professor internationale economie, beaamt: ‘Als het Amazonewoud noodzakelijk is om de CO2-balans in de atmosfeer in stand te houden, profiteert iedereen daarvan. Je kan niemand uitsluiten van het nut daarvan, tenzij je hem naar Mars zou sturen. Iedereen geniet van de voordelen.’

‘Maar omgekeerd lijdt ook iedereen onder de negatieve gevolgen. Als je dat woud in stand wil houden, moet iedereen bijdragen. Daarom voelen we het ook zo aan dat Brazilië daar niet alleen kan over beslissen. Alleen: wat moeten we doen? Onze legers sturen om er brandweer te gaan spelen?’

Maan en oceaan

We beschikken internationaal niet echt over de instrumenten om de realiteit van globale publieke goederen voldoende recht te doen. Er zijn praktisch geen internationale verdragen die globale publieke goederen voldoende krachtig beschermen.

‘De volle zee is volgens het Zeeverdrag een common good, dat iedereen moet kunnen gebruiken om op te varen.’

Frank Maes, professor internationaal milieurecht aan de UGent, ziet eigenlijk maar één voorbeeld waar een materieel object echt als een gemeenschappelijk bezit wordt benoemd: ‘De volle zee is volgens het Zeeverdrag een common good, dat iedereen moet kunnen gebruiken om op te varen. De diepzeebodem wordt erkend als een gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid.’

‘Wie een stukje van de diepzeebodem wil exploiteren, moet daarvoor de toestemming vragen aan de internationale zeebodemautoriteit. Die reserveert dan een evenwaardige zone op de zeebodem voor landen die nu dergelijke exploitatie nog niet aankunnen. Bovendien legt de autoriteit een zekere verdeling van de winst op ter compensatie van de dalende grondstoffenprijzen die het gevolg zijn van de zeebodemuitbating.’

Ook voor onze maan is er een verdrag ‘dat de maan en de hemellichamen als gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid aanduidt’. ‘Maar dat is dode letter, omdat alle landen die naar de maan kunnen gaan het verdrag niet bekrachtigden. Er is ook geen orgaan opgericht dat kan toezien op de toepassing van het principe van het gemeenschappelijk erfgoed.’

Wie of wat beschermt het klimaat?

De atmosfeer, en dus de samenstelling van de atmosfeer en het klimaat, worden niet expliciet als een gemeenschappelijk erfgoed benoemd. Het klimaat heet wel een gemeenschappelijke zorg voor de mensheid te zijn, maar deze zorg is naar de preambule van het klimaatverdrag verwezen en maakt geen deel uit van een verdragsartikel.

‘De gevolgen van de Amazonebranden spelen zich pas af in de toekomst. De schade valt dus moeilijk te bewijzen.’

Het dichtst in de buurt komt artikel 3 van het klimaatverdrag van Rio (uit 1992). Daarin worden de partijen opgeroepen ‘het klimaatsysteem te beschermen ten voordele van huidige en toekomstige generaties van de mensheid’. De staten worden wel aangemoedigd om samen te werken om het klimaatsysteem te beschermen, waarbij de ontwikkelde landen een grotere verantwoordelijkheid hebben.

Er is ook het principe 21 van de verklaring van Stockholm van 1972. Dat stelt dat staten het soevereine recht hebben om hun eigen rijkdommen te exploiteren, maar ook de verantwoordelijkheid hebben ervoor te zorgen dat hun activiteiten geen schade berokkenen aan het milieu van andere staten. Dat principe is later overgenomen in verdragen zoals het klimaatverdrag en het biodiversiteitsverdrag van Rio.

Frank Maes: ‘Het is niet evident om dat principe toe te passen op de branden in het Amazonewoud, omdat de gevolgen van de branden zich pas in de toekomst afspelen. Het valt dus moeilijk te bewijzen. Heel anders dan bijvoorbeeld een ongeval met een olietanker waarvan de schade meteen zichtbaar is, en dus makkelijker berekenbaar.’

‘Bovendien kunnen de Brazilianen met recht zeggen dat de VS ook schade toebrengen door uit het verdrag van Parijs te stappen, en dat alle westerse staten een grote historische verantwoordelijkheid dragen.’

Niemand dwingt de staat

Een klacht hiertegen indienen bij het Internationaal Gerechtshof in Den Haag, dat kunnen alleen andere staten. Zo’n klacht kan er bovendien toe leiden dat een land zich gewoon terugtrekt uit een verdrag of dat het de erkenning van de rechtsmacht van het Hof opzegt. De internationale gemeenschap kan geen klacht indienen bij dit Hof. ‘VN-organen kunnen alleen om een raadgevende opinie vragen’, zegt professor Maes.

‘Landen zijn geneigd om toekomstige belangen op te offeren aan de huidige, of aan de bredere belangen van de mensheid.’

Maes benadrukt dat internationaal recht per definitie het recht van staten is. En hoewel internationale organisaties ook rechtspersoonlijkheid kunnen hebben, het zijn precies de staten die de internationale organisaties oprichten. Zij bepalen de reikwijdte van hun optreden van die organisaties in het internationaal recht. ‘Vergelijk het met de situatie dat u en ik de regels zouden bedenken voor hoe onze relatie moet worden vormgegeven.’

Daardoor wordt het internationaal recht heel sterk getekend door de belangen van staten nu, en is het een compromis tussen de statelijke belangen van dat moment. Dat betekent dat landen geneigd zijn toekomstige belangen op te offeren aan de huidige belangen, of aan bredere belangen van de mensheid als geheel.

Zeker, er is wel een klimaatverdrag van Parijs. Maar de manier waarop het tot stand kwam, is veelzeggend. Het bleek niet mogelijk om van bovenaf een gezamenlijke deal te maken over wat de benodigde inspanning is om het klimaat te stabiliseren en hoe we die verdelen. Daarom werd bottom-up gewerkt door aan de lidstaten te vragen naar hun vrijwillige nationale bijdrage.

Brazilië heeft ook zo’n ‘nationaal bepaalde contributie’ gedaan. En als over een paar jaar blijkt dat het land die beloften niet heeft waargemaakt, zijn er niet echt sancties voorzien, op een morele veroordeling na. De door de staten afgesproken verminderingen van hun broeikasgasemissies zijn niet juridisch bindend. Als de VS beslissen om eruit te stappen, kan de wereld daar weinig aan doen.

Natuurlijk, hoe belangrijker klimaatverandering is in de publieke opinie, hoe schadelijker het freerider-gedrag van de VS of Brazilië is voor hun imago, hun soft power. Dat is ook een kost, maar een informele en moeilijk te berekenen kost.

Heeft een woud rechten?

Hendrik Schoukens, onderzoeker aan de UGent, gelooft dat het voor ecosystemen als publieke goederen zinvol zou zijn om die ecosystemen rechten te geven. ‘Dat klinkt artificieel, omdat rivieren of wouden niet kunnen praten of op een andere manier hun wil kenbaar kunnen maken. Maar dat geldt ook voor een bedrijf. Van een vennootschap een rechtspersoon maken, is ook een constructie. Wat Coca Cola wil, weten we ook maar via de raad van bestuur of de CEO.’

Het idee maakte opgang in de jaren zeventig in de VS. Milieuverenigingen hadden toen soms moeite om erkend te worden als belanghebbende, om zo het recht te hebben om klacht in te dienen. Het idee kende de voorbije tien jaar opnieuw succes, vooral in Latijns-Amerika.

Schoukens: ‘In Ecuador werd onder invloed van het denken van de inheemse volkeren een hoofdstuk over de rechten van de natuur opgenomen in de grondwet. Hetzelfde gebeurde in Bolivia. En in Nieuw-Zeeland verkreeg de rivier de Whanganui rechtspersoonlijkheid onder impuls van de Maori.’

In Colombia verklaarde het Hooggerechtshof vorig jaar het Colombiaanse deel van het Amazonegebied tot ‘een subject van rechten en een begunstigde van bescherming, behoud, onderhoud en herstel dat de nationale en lokale regeringen verplicht zijn te voorzien onder de Colombiaanse grondwet’. Het Colombiaanse Hof acht die aanpak aangewezen om dit vitale ecosysteem voor de toekomst van de mensheid te beschermen.

In Australië loopt momenteel een campagne om het Groot Barrièrerif als een levend wezen te erkennen, en als een entiteit die bepaalde rechten heeft.

In Australië loopt momenteel een campagne om het Groot Barrièrerif te erkennen als een entiteit die bepaalde rechten heeft.

Xxun0125 (CC0 Public domain)

Schoukens wijst erop dat die manier het westerse concept van individuen en hun rechten tegenover het inheemse recht van de natuur stelt. ‘Als je het recht van de natuur in de grondwet inschrijft, doe je recht aan de werkelijkheid dat samenlevingen effectief steunen op ecosystemen.’

Schoukens erkent dat het onwaarschijnlijk is dat staten op internationaal niveau de natuur rechten zullen geven. ‘Het zal van onderaf moeten komen, van inheemse volkeren of van milieubewegingen.’

Als de staten niet genoeg doen…

De bestaande verdragen erkennen impliciet wel dat ecosystemen zoals het klimaat of de atmosfeer globale publieke goederen zijn, en dat alle staten er inspanningen moeten voor doen. Maar er was en is nog altijd geen bereidheid bij de staten om hiervoor soevereiniteit af te staan. Landen beslissen onafhankelijk welke hun inspanningen zijn.

Dat is ook zo voor biodiversiteit: landen kunnen beschikken over unieke soorten en rijkdom, maar het biodiversiteitsverdrag van Rio “nationaliseert” die diversiteit en de noodzakelijke inspanningen om ze te behouden.

Omdat de toezeggingen en maatregelen voor klimaatbeleid ontoereikend zijn, en het probleem almaar ernstig wordt, zijn er steeds meer initiatieven vanuit de civiele samenleving om de inspanningen op te drijven. De klimaatspijbelaars, de klimaatzaken, klimaatbetogingen en energiecoöperaties.

Die strijd om het klimaatbeleid en de publieke opinie en bewustwording is al jaren aan de gang. Er zijn ook tegenkrachten, al dan niet gesponsord door commerciële belanghebbenden. Paul De Grauwe: ‘Je hebt nu eenmaal politici die het klimaatprobleem zien als een links ding, een complot. Extreemrechts neigt daartoe, professor Rik Torfs soms ook.”

‘Als je niet wil horen wat de wetenschap zegt, dan heeft de hele discussie over de Amazone als globaal publiek goed en over de nood om allemaal samen te werken, natuurlijk geen voorwerp.’ Het feit dat het huidige klimaatbeleid tot nu toe dikwijls het leven van kwetsbare groepen lastiger maakt, schept bij die stemmen ook een meer vruchtbare bodem om het hele probleem te ontkennen of het op zijn minst niet te willen zien.

Handel om te overtuigen

De maatschappelijke strijd van niet-gouvernementele actoren is belangrijk, maar uiteindelijk blijven staten onmisbaar. De mens zich nu eenmaal heeft georganiseerd in staten, en zij zijn het die vorm geven aan de internationale samenwerking — of het gebrek daaraan.

In nogal wat staten tiert het nationalisme welig, waardoor ze eerder wil terugplooien op zichzelf dan samenwerken en gezamenlijke uitdagingen erkennen.

Maar staten kunnen elkaar ook onderling overtuigen. Zij die geloven in klimaatverandering en in een krachtig klimaatbeleid, kunnen de slechte leerlingen onder druk zetten. Dat kan met woorden, op internationale bijeenkomsten, maar meestal hebben daden meer impact.

Zo lijkt handel meer en meer erkend te worden als een aanvaardbaar instrument voor overtuiging. Toen de Amazone in brand stond, dreigde de Franse president er meteen mee om het Mercosur-verdrag (over meer vrijhandel tussen de EU en 4 landen van Latijns-Amerika) niet te ondertekenen. En de nieuwe voorzitster van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, heeft een zogenaamde koolstofgrenstaks in haar agenda opgenomen om producten uit landen die onvoldoende klimaatbeleid voeren, te belasten met een invoerheffing.

Eisen dat Brazilië of Congo hun regenwoud beschermen, betekent ook dat we het nodige doen om ze mee in stand te houden.

Lange tijd moest alles wijken voor het bevorderen van de handel. Milieuregels kwamen onder druk van de Wereldhandelsorganisatie van zodra ze de handel “onnodig” belemmerden. Nu is het klimaatprobleem zo acuut aan het worden dat handel soms onder druk lijkt te staan door het in stand willen houden van een stabiel klimaat.

De ultieme variant daarvan is natuurlijk de boycot. Daar zijn we nog lang niet. Maar naarmate het klimaatprobleem prangender wordt, zullen ook de stappen om klimaatwandaden tegen te gaan dwingender worden.

Wie A zegt, ook B moet zeggen. Eisen dat Brazilië of Congo hun regenwoud als een globaal publiek goed zien, betekent ook dat de wereld daarnaar handelt, en dus het nodige doet om die goederen mee in stand te houden. Dat zien we nog veel te weinig.

Maar die wederkerigheid is cruciaal. Braziliaanse en Congolese burgers zullen meer bereid zijn om op vraag van de wereldgemeenschap hun woud in stand te houden, als die wereldgemeenschap ook bereid is hen daarvoor te betalen. Nu betalen we hen om woud te kappen als we massaal Braziliaanse soja (als veevoer) of Congolees hardhout kopen.

Zo wordt uiteindelijk ons eigen binnenlandse beleid ook buitenlands beleid. Dat is onvermijdelijk in een wereld die almaar kleiner wordt.