België en de artikel-4-missies van het IMF

Achtergrond: artikel 4 van het IMF

Werkloosheid en crisis golden toen (net als nu in toenemende mate in Europa!) als een indicatie dat de arbeidsmarkten niet optimaal functioneerden, bijvoorbeeld door al te ‘genereuze’ werkloosheidsuitkeringen. Dat werkloosheid ook het gevolg kon zijn van een algemeen vraagtekort in de economie, drong bij vele beleidsmakers van die tijd niet of veel te laat door (1). Een andere beleidsfout bestond erin dat landen probeerden via het verhogen van de invoertarieven en via competitieve devaluaties de deflatie en de crisis op andere landen af te wentelen. Omdat alle landen dit spel speelden, zorgde dit vooral voor een bijkomende grondige verstoring van de wereldeconomie, met negatieve effecten voor de uitvoer van alle landen.

De basisfilosofie die ten grondslag ligt aan het IMF is dan ook het idee van internationale samenwerking op monetair vlak. Het IMF is in feite een ‘publiek goed’. Via internationale samenwerking moest vermeden worden dat landen het internationaal handelssysteem zouden verstoren door crisissen op elkaar af te wentelen. Landen die in een crisis raakten en geconfronteerd werden met een tijdelijk gebrek aan internationale betaalmiddelen, konden bij het IMF dollars lenen.

De oprichters van het IMF zagen echter in dat het niet alleen belangrijk was crisissen te beheren, maar vooral ook om ze te voorkomen. Om die reden voorziet artikel 4 van de statuten van het IMF een systeem van toezicht. Elk jaar legt het IMF de situatie en het economisch beleid van elk land onder het vergrootglas. Volgens artikel 4 verbindt elke lidstaat er zich toe met het IMF samen te werken om een stabiel systeem van wisselkoersen te verzekeren. Om dit doel te bereiken, moet de regering zorgen voor een economische groei die samengaat met een redelijke prijsstabiliteit. Destijds, in de nasleep van de Grote Depressie, werd dit gelezen als een duidelijke verwijzing naar het feit dat elk land voor voldoende macro-economische vraag in zijn economie diende te zorgen om de groei hoog te houden. Met andere woorden: in deze interpretatie was artikel 4 van de IMF-statuten vooral bedoeld om landen te identificeren en op de vingers te tikken die een te grote nadruk legden op een lage inflatie en lage overheidstekorten en die zo niet alleen hun binnenlandse economische groei maar ook de groei van de wereldvraag bedreigden. In de loop der jaren is deze interpretatie evenwel op de achtergrond geraakt en is artikel 4 vooral een instrument geworden om nog meer ‘structurele aanpassingen’ (lees: vrije markten in plaats van overheidsinitiatief) te propageren. Het is cynisch te moeten vaststellen dat een internationale instelling die aanvankelijk de opdracht had het ‘marktfalen’ inzake het vraagbeleid te corrigeren in de loop der jaren verworden is tot één van de grote voorvechters van de vrije marktwerking.

Het belang van de artikel-4-rapporten

Artikel-4-rapporten en -missies (zie verder) zijn niets anders dan een analyse van de economie, gevolgd door beleidsaanbevelingen. In principe is deze oefening totaal vrijblijvend en is het land in kwestie niet verplicht de aanbevelingen van het IMF te volgen. De praktijk ziet er evenwel helemaal anders uit. Landen (vooral ontwikkelingslanden) die leningen van het IMF nodig hebben om hun tekorten op de handelsbalans aan te vullen en/of hun buitenlandse schuldverplichtingen na te komen, kunnen het zich niet veroorloven een artikel-4-rapport naast zich neer te leggen. De analyses en vooral de beleidsaanbevelingen die het IMF in het kader van artikel 4 maakt, zullen immers binnen de kortste keren terugkomen, wanneer het land met het IMF moet onderhandelen over de voorwaarden van nieuwe leningen. Zelfs voor landen als België, die geen dollarleningen nodig hebben, is het belang van een artikel-4-rapport niet te onderschatten. Het IMF houdt weliswaar in dit geval geen financiële stok achter de deur, maar een veroordeling door het IMF kan hard aankomen en handig worden gebruikt door neoliberale politieke krachten in het binnenland, die er hun eigen gelijk mee willen bewijzen. Daarnaast zou een veroordeling van het economisch beleid door het IMF ook nog een rol kunnen spelen in het ontketenen van financiële speculatie tegen de munt van het land in kwestie.

De organisatie van de artikel-4-missies

Binnen het IMF krijgt elk land aan aantal economen (de country desk staff) toegewezen. Die moeten, onder toezicht van een landenverantwoordelijke (de mission chief), de evolutie van het land opvolgen. Deze stafleden vertrekken jaarlijks gedurende enkele dagen op missie naar het land in kwestie. Maar voor die missie worden eerst de referentietermen (de terms of reference) geschreven, een document dat de actuele situatie van het land analyseert en de geplande beleidsaanbevelingen opstelt. Deze referentietermen worden dan herlezen én herschreven door het Policy Review Department. Dit departement is een bijzondere afdeling binnen het IMF die waakt over de interne coherentie van de standpunten. Andere afdelingen zoals Fiscaliteit en Handel kunnen tijdens dit proces ook nog opmerkingen maken. Het is dan ook geen toeval dat het IMF zo vaak nagenoeg identieke beleidsaanbevelingen opstelt voor landen in sterk uiteenlopende situaties, integendeel: deze ‘eenheidsworst’ is veeleer het gevolg van deze doelbewuste interne organisatie.

Na dit proces vertrekt de missie naar het land in kwestie, waar de stafleden gedurende enkele dagen hun analyse en beleidsaanbevelingen bespreken met de beleidsverantwoordelijken. In de praktijk bepaalt het hoofd van de missie welke beleidsverantwoordelijken aangesproken worden. Het ‘natuurlijke’ publiek voor het IMF zijn de ministeries van Financiën en van Economische Zaken en de centrale bank. De ‘sociale’ ministeries staan in mindere mate op het verlanglijstje. Dat is ook enigszins logisch: per slot van rekening heeft de opdracht van het IMF betrekking op de financiële sfeer van de economie (wat de stafleden niet belet om ook meestal negatieve aanbevelingen te doen over de arbeidsmarkt en sociale zaken!). Daarenboven wordt het IMF in de praktijk bestuurd door nationale afgevaardigden van diezelfde ministeries en de centrale bank. Het is bijna natuurlijk dat die personen elkaar opzoeken. Maar toch kan dit fenomeen ook voor enige ‘beleidscollusie’ zorgen: op die manier krijgen aanbevelingen die vooral worden verdedigd door de minister of het departement van Financiën internationale weerklank en steun.

Aan het einde van het landenbezoek legt het IMF een ontwerp van verklaring voor aan de regering, vertegenwoordigd door de minister van Financiën. Die heeft de mogelijkheid deze verklaring publiek te maken – iets wat hij of zij zeker zal doen wanneer de inhoud in zijn of haar kraam past. Daarna keert de staf naar Washington terug om een eindrapport te schrijven. Dit eindrapport doorloopt opnieuw de IMF-hiërarchie (en dus weer de ideologische filter) en wordt uiteindelijk na twee of drie maanden voorgelegd aan het bestuur van het IMF. Dat bestuur, samengesteld uit 24 afgevaardigden van de lidstaten, bespreekt het rapport en formuleert beleidsaanbevelingen. Het rapport én een publieke informatienota met een samenvatting van de discussie in het bestuur kunnen openbaar worden gemaakt op voorwaarde dat het land in kwestie daarmee akkoord gaat.

Overleg met de vakbonden

In de loop der jaren is het IMF geleidelijk aan meer personen gaan consulteren. Eerst waren de privé-bankiers aan de beurt. Zij kregen het voorrecht om met het IMF van gedachten te wisselen. Vanaf het midden van de jaren 1990 werd ook aangedrongen op overleg met de vakbonden. Die druk kwam onder andere van Michel Camdessus, voormalig algemeen directeur van het IMF, en van enkele uitvoerende bestuurders, onder wie de directeur voor België. De ervaring leerde immers dat een meerderheid van IMF-programma’s in het honderd liep omdat de bevolking, met de vakbonden op kop, massaal protesteerde. Ownership (eigenaarschap) en participation (inspraak) werden (en zijn nog altijd!) de toverwoorden van het IMF. Landen, bevolkingen en sociale partners moeten zelf inzien dat de IMF-aanbevelingen correct zijn en dat er geen alternatieven bestaan. Om dit bewustzijn te propageren, kregen de missiehoofden van het IMF de aanbeveling om “zo zij dit nodig of wenselijk achten” toch zoveel mogelijk contacten te hebben met lokale vakbonden. Let op de nuance: het missiehoofd is uiteindelijk niet verplicht. Het IMF is wel bereid in te grijpen in de economische keuzes van een land, maar niet in zijn ‘politieke’ keuzes. Een regering die vakbonden wil negeren en onderdrukken, mag zich door het IMF niet ‘gehinderd’ voelen.

Een interne bevraging uit 2002 van het IMF levert vrij positieve gegevens op over dat overleg. Volgens deze enquête zijn de vakbonden daadwerkelijk geconsulteerd in 96 procent van de landen die over bonden beschikken. Maar ook hier is de formulering niet toevallig gekozen: wie beslist of een land over vakbonden beschikt? Europa en Azië halen zelfs een score van honderd procent, hoewel we weten dat de Nederlandse bonden uit principe weigeren om organisaties als het IMF of de OESO te zien en dat de Italiaanse bonden niet te spreken zijn over het feit dat het IMF publieke uitspraken doet over hun sociaal systeem, zelfs voordat er een contact is geweest! In ongeveer zestig procent van de gevallen vond er een discussie plaats over de standpunten van de vakbonden en de aanbevelingen van het IMF. Ongeveer zeventig procent van de IMF-missies beoordeelde de contacten met de vakbonden als nuttig. In dertig procent van de gevallen hadden die contacten volgens het IMF ook een invloed op het beleidsadvies.

Deze tamelijk optimistische bevindingen van het IMF worden echter niet gedeeld door de vakbonden zélf, zeker niet door de vakbonden van het Wereldverbond van de Arbeid, de internationale vaksbondskoepel waarbij voor ons land het ACV aangesloten is. Vele bonden rapporteren dat zij totaal niet op de hoogte zijn van de aanwezigheid van het IMF in hun land. Wanneer ze wel worden uitgenodigd voor een ‘overleg’, gebeurt dat vaak op het laatste moment en zonder dat zij zich kunnen voorbereiden door bijvoorbeeld vooraf enige documentatie van het IMF te krijgen. Een enquête bij een vijftiental Afrikaanse vakbonden aan het eind van 2001 bevestigde dit beeld. In Azië kwam een recente navraag tot het besluit dat het IMF geen enkele WVA-vakbond betrokken had bij de consultaties inzake de ‘Strategieën voor Armoedebestrijding’, de zogenaamde poverty reduction strategies. De bonden waren enkel op de hoogte van deze benadering en de betrokkenheid van het IMF en de Wereldbank dankzij de Internationale Arbeidsorganisatie, die in deze landen het initiatief nam om vakbonden, regeringen en sociale partners over dit thema samen te brengen. Dat is vooral schrijnend als je weet dat participatie en consultatie van de ‘civiele samenleving’ volgens het IMF zelf precies één van de basiskenmerken is van de strategie voor armoedebestrijding.

België en artikel 4

België heeft een bijzondere relatie met het IMF en het fonds heeft niet gewacht op de ‘algemene’ trend in het midden van de jaren 1990 om gesprekken aan te knopen met de Belgische vakbonden. Het overleg met het IMF gaat terug tot de jaren 1980. De belangrijkste reden daarvoor is het feit dat België een van de zeldzame landen is waar vakbonden officieel vertegenwoordigd zijn in de centrale bank. Via de Regentenraad van de Nationale Bank kregen vakbondsleiders toch al informatie over de standpunten van het IMF. Als gevolg van hun aanwezigheid in de Regentenraad gingen de leden van de artikel-4-missies van het IMF een gesprek met hen aan – al duurt dit gesprek niet langer dan een uur. In de jaren 1980 werden de Belgische bonden nog elk apart ontvangen, maar vanaf het begin van de jaren 1990 voeren ACV en ABVV in het kader van het gemeenschappelijk vakbondsfront gezamenlijk een gesprek met het IMF – met het gevolg dat de ‘syndicale spreektijd’ gehalveerd is! Uiteraard ontmoet het IMF ook nog andere organisaties die in de Regentenraad zetelen, zoals het Verbond van Belgische Ondernemingen. Bijzonder is het feit dat het IMF daarnaast ook het secretariaat van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven ontmoet. Het secretariaat van de CRB is verantwoordelijk voor de technische (niet de politieke!) opvolging van de beruchte Belgische loonnorm en dat is wellicht de reden waarom het IMF ook deze mensen wil spreken.

De ervaringen van verschillende jaren leren dat dezelfde thema’s en standpunten telkens weer terugkomen:
• De grote devaluatie van de Belgische frank van 1982 indachtig, besteedt het IMF traditioneel veel aandacht aan de evolutie van de loonkosten en aan de concurrentiepositie van de Belgische economie. Gegeven het feit dat de Belgische economie jaar na jaar spectaculaire overschotten boekt in zijn buitenlandse handel, is het duidelijk dat er met die concurrentiepositie geen enkel probleem is. De laatste jaren komt het IMF trouwens zelf tot dit besluit (zie verder).
• Differentiatie van de loonvorming is een ander geliefkoosd thema van het IMF en een thema dat in volle opgang is. Volgens het IMF is een loonvorming die varieert naargelang van de productiviteit noodzakelijk om meer werkgelegenheid te scheppen. Op die manier zou het mogelijk moeten zijn de werkloosheid bij lager geschoolden en de hogere werkloosheid in het Zuiden van België aan te pakken. Differentiatie van loonvorming is daarbij een handige kapstok om hervormingen te bepleiten zoals het afschaffen van het (nationale) indexeringssysteem, het (nationale) minimumloon, de zogenaamd genereuze werkloosheidsuitkeringen en het algemeen verbindend verklaren van CAO’s. Uiteindelijk wil het IMF komen tot een volledig gedecentraliseerde loonvorming, waardoor onderhandelingen over de lonen enkel nog gebeuren op het niveau van de bedrijven. In de IMF-filosofie benadert overleg op ondernemingsniveau het best het model van de ‘vrije markt’. Meegenomen is uiteraard het feit dat de machtspositie van de vakbonden in bedrijven (zeker in een KMO-land als België!) veel zwakker is dan bij overleg op het niveau van een sector!
• Een derde klassieker betreft de strategie voor de sanering van de overheidsfinanciën. België heeft, paradoxaal genoeg, het voordeel van een zeer hoge overheidsschuld. Dankzij de inspanningen van de jaren 1990 is er een tijdschema opgesteld voor die overheidsschuld waardoor de schuld jaar na jaar daalt. De vruchten daarvan, in de vorm van jaarlijks dalende interestlasten, zouden volgens het IMF omgezet moeten worden in lagere belastingen op arbeid, om de werkgelegenheidsgraad in België op te krikken en zo de vergrijzing van de bevolking op te vangen. De politiek (de liberale partijen uitgezonderd) en de vakbonden verkiezen evenwel het zekere voor het onzekere en willen niet dat die rentemarges naar belastingverlaging gaan, maar vinden dat zij opzijgezet moeten worden om de financiering van de sociale zekerheid in de toekomst veilig te stellen.

De ervaringen van al die jaren leren ook dat er in zekere mate sprake is van een ‘dovemansgesprek’. Zoals gesteld komen dezelfde thema’s elk jaar terug. Telkens leggen de vakbondsorganisaties hun visie en alternatieve analyse voor. Met betrekking tot de differentiatie van de loonvorming proberen we het IMF uit te leggen dat theoretisch perfecte economische mechanismen in de praktijk soms niet werken. Een regionale loonvorming dreigt via ‘demonstratie-effecten’ vooral uit te draaien in het nadeel van het Zuiden van dit land. En geen enkele personeelsdirecteur die zichzelf ernstig neemt, denkt eraan om werknemers van eenzelfde bedrijf in Wallonië een ander loon uit te betalen dan in Vlaanderen. Een gecentraliseerde loonvorming of overleg op bedrijfsniveau heeft het nadeel dat het niet mogelijk is het loonbeleid te coördineren met andere macro-economische behoeften zoals het scheppen van werkgelegenheid of het waarborgen van prijsstabiliteit bij economische schokken. Ondanks deze argumenten blijft het moeilijk om het IMF deze zaken aan het verstand te brengen. Een bijkomende moeilijkheid is het feit dat de samenstelling van de delegatie (met uitzondering van het hoofd van de missie) vaak verandert. Wanneer je het ene jaar aan een functionaris hebt uitgelegd waarom regionale of decentrale loonvorming in België niet werkt en een nieuw aangeworven functionaris het volgende jaar opnieuw diezelfde vraag stelt, kun je je inderdaad afvragen waarmee je bezig bent.

Gelukkig kent het IMF de traditie om een tamelijk diplomatieke taal te hanteren. De extreme visie van het IMF (in de zin dat de aanbevelingen dikwijls haaks staan op de Belgische situaties) wordt vaak niet zo scherp of duidelijk geformuleerd. Niettemin zijn er in de loop der jaren fameuze uitschuivers geweest. Eén daarvan betrof een aanval op het systeem van automatische loonindexering, ingezet in een missierapport van 1998. Wat de vakbonden bijzonder zwaar op de maag lag, was het feit dat dit thema tijdens de ontmoeting met het IMF zelfs niet eens besproken was. Een en ander noodzaakte de vakbonden om het IMF openlijk te veroordelen en via een persbericht nog maar eens uit te leggen waarom automatische indexering in België geen probleem was. Contacten achteraf leerden dat de IMF-staf zich er niet van bewust was dat de indexering in België zo gevoelig lag (sic!). Informele bronnen bevestigden ook dat dit aspect door de ‘Washingtonmachine’ van het IMF op het einde van het proces aan de ontwerptekst toegevoegd was. Landenmissies zijn blijkbaar één zaak, de ‘gestroomlijnde’ ideologie van het IMF laat ook haar rechten gelden.

Politiek misbruik van de aanbevelingen van het IMF is een andere ervaring. Zowel tijdens het opstellen van het voorlopig rapport van de missie als bij het schrijven van het definitieve rapport blijken er steevast ‘lekken’ te zijn. Daarin is altijd sprake van de vermeende negatieve economische effecten van het systeem van loonvorming of van het systeem van sociale bescherming in België. Het is natuurlijk geen toeval dat dergelijke lekken de zittende regering (of de ministers die de contacten met het IMF verzorgen) goed uitkomen. De vakbonden moeten hier op hun hoede zijn ten aanzien van de publieke opinie.

Niettemin heeft het IMF in de loop der jaren wel degelijk ingespeeld op de inbreng van de vakbonden. Zo wees het IMF in het midden van de jaren 1990 op het feit dat België misschien wel exportmarkten verloor, maar dat de Belgische producenten op de binnenlandse markt op opmerkelijke wijze standhielden tegenover hun buitenlandse concurrenten. Het artikel-4-rapport van begin 2003 bevestigde de analyse van de vakbonden dat de lonen in België de laatste jaren niet vlugger gestegen zijn dan in het buitenland en dat er dan ook geen enkel probleem is met de kostenpositie van België. Een en ander stond in schril contrast met eerdere boodschappen van de werkgevers en de regering. Tijdens de onderhandelingen over de maximale loonmarge voor 2003-2004 slaagden werkgevers en regering erin om, met gebruik van bedenkelijke cijfertrucs en achterhaalde statistieken, het ene na het andere ‘gezaghebbende’ rapport (inclusief dat van het secretariaat van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven) uit te brengen om de loonhandicap voor de Belgische economie te ‘bewijzen’(2).

Maar ook de positieve ervaringen vallen niet zomaar uit de lucht. In het eerste geval had de Nationale Bank en de regering in het midden van de jaren 1990 argumenten nodig om de sanering van de overheidsfinanciën door te zetten en de lastenverlaging voor het bedrijfsleven op de lange baan te schuiven. In het tweede geval kwam de delegatie van het IMF onder enige druk van een eerdere samenkomst (november 2002) op topniveau tussen de internationale vakverenigingen en IMF en Wereldbank. Daar had de algemeen directeur van het IMF verzekerd dat zijn missies meer aandacht zouden hebben voor de standpunten van de vakbonden. Deze informatie kon dienen om de Belgische IMF-delegatie daaraan te herinneren.

Enkele besluiten

De ervaring van de Belgische vakbonden met het IMF wijst eens te meer uit dat een samenwerking tussen het IMF en de vakbonden niet vanzelfsprekend is. Tegelijkertijd kunnen IMF-analyses een belangrijke impact hebben op de politieke beleidsvoering. Vakbonden kunnen de rapporten van het IMF dan ook niet zomaar naast zich neerleggen, maar zijn verplicht deze kritisch op te volgen en publiek/politiek op te vangen. Gesprekken met het IMF zijn dan per definitie nuttig, als is het alleen maar om de IMF-ideeën beter te kunnen volgen. Het denken van het IMF zelf beïnvloeden, is weer een ander paar mouwen. Daarvoor volstaat het niet technisch sterk in de schoenen te staan. Je moet ook bereid zijn om dezelfde standpunten en argumenten keer op keer te ontkrachten én te weerleggen. En om enige impact te hebben op de machine in Washington die de definitieve beleidsadviezen vastlegt, moet je daarenboven ook nog gebruik weten te maken van politieke hefbomen binnen of dicht bij diezelfde machine. Zeker voor het IMF geldt dat technisch gelijk hebben nog niet gelijkstaat met politiek gelijk krijgen. Voor sterke vakbonden als het ACV of het ABVV, die een positie hebben in de Nationale Bank, is dit nog haalbaar. Maar de vraag is welke politieke hefbomen Afrikaanse vakbonden hebben, als je weet dat er in de Raad van Bestuur van het IMF slechts twee Afrikaanse directieleden voor het hele continent zetelen. En wat moeten Zuid-Amerikaanse vakbonden doen wanneer de IMF-vertegenwoordigers van hun landen eenvoudig weigeren met hen te praten, alle regimeveranderingen ten spijt. Afgezien van de steun vanuit de internationale vakbondskoepels zijn deze bonden gedwongen de neoliberale denkmachine van het IMF op eigen houtje en zonder veel politieke steun te trotseren.

(1) Een historisch tussenstapje: sommige auteurs beweren dat landen die de totale vraag wel ondersteunden (via overheidsinvesteringen, gekoppeld aan een monetaire expansie, dus een verhoging van de geldhoeveelheid) vlugger uit de Grote Depressie raakten dan landen die vasthielden aan de orthodoxe recepten van stabiliteit. Dit zou, nog altijd volgens dezelfde auteurs, verklaren waarom nazi-Duitsland aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog economisch en militair sterker stond dan Frankrijk. Terwijl de Franse economie nog in de crisis wegzonk, bouwde het Duitsland van Hitler volop aan de oorlogsindustrie en aan de wegen om de Blitzkrieg te voeren.

(2) Helaas waren de vakbonden niet bereid of niet alert genoeg om de informatie van het IMF, die voor één keer hun standpunten bevestigde, onder de aandacht van de publieke opinie te brengen. Argumenten van het IMF zelf gebruiken is in vakbondskringen wellicht verdacht, zeker als die argumenten dan nog eens het ongelijk bewijzen van de technische verantwoordelijken in bepaalde sociale overlegorganen.

Ronald Janssen is sinds augustus 2003 economisch adviseur bij het Europees Vakbondsinstituut. Van 1991 tot 2003 was hij verbonden aan de studiedienst van het ACV, waar hij mee de dialoog begeleidde tussen het IMF en de vakbonden uit de Derde Wereld die zijn aangesloten bij het Wereldverbond van de Arbeid.