De rol van het Europees parlement in het EU-ontwikkelingsbeleid

Wat is het EU-ontwikkelingsbeleid?

Op wereldschaal gezien staan de Europese Unie (EU) en haar 15 lidstaten in voor meer dan de helft van de officiële ontwikkelingshulp. 15% van dat geld wordt beheerd door de Europese Commissie, en is enerzijds afkomstig uit het gemeenschappelijk Europees budget, anderzijds uit het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), dat gefinancierd wordt op basis van bijdragen van de lidstaten maar buiten de Europese begroting valt. Het EOF wordt gebruikt voor de financiering van de Lomé-overeenkomst.

Wie denkt dat er onder de term ‘EU-ontwikkelingsbeleid’ een netjes afgebakend en overzichtelijk beleidspakket terug te vinden is, wordt snel teleurgesteld. Dat beleid omvat een hele reeks programma’s en projecten, waarvoor de bevoegdheid verspreid zit over verscheidene EU-commissarissen.

Samengevat bevat het EU-ontwikkelingsbeleid horizontale instrumenten en geografische programma’s. De horizontale instrumenten kunnen in principe voor alle landen ingezet worden. De geografische programma’s richten zich telkens op een groep landen, waarmee in minder of meerdere mate intensief wordt samengewerkt (2).

Horizontale hulpinstrumenten (alle ontwikkelingslanden): gemeenschapsbegroting

- voedselhulp

- humanitaire hulp (vooral via ECHO)

- vluchtelingenhulp

- cofinanciering met NGO’s

- democratisering en mensenrechten

- milieubescherming

- tropische wouden

- vrouwen in ontwikkeling

- strijd tegen AIDS

- strijd tegen drugs

- European Community Investment Partners (ECIP), enkel voor de landen van de Middellandse Zee, voor Zuid-Afrika, voor de landen van Azië en Latijns-Amerika

Geografisch programma

ACS (Lomé)

Bron: EOF

- STABEX

- SYSMIN

- structural adjustment facility

- noodhulp en hulp aan vluchtelingen

- rentevoetsubsidie

- regionale samenwerking

- nationale indicatieve programma’s

bron: EIB (Europese Investeringsbank)

- gesubsidieerde leningen
Geografisch programma

Middellandse Zee

bron: gemeenschapsbegroting

tot 1997:

- financiële protocollen jaarlijks afgesloten (tot 1996)

- MED-programma’s van gedecentraliseerde samenwerking

vanaf 1996:

- MEDA-programma’s

- steun voor het vredesproces
Geografisch programma

Azië en Latijns-Amerika

bron: gemeenschapsbegroting

- samenwerking met Latijns-Amerika

- samenwerking met Azië

- democratie in Latijns-Amerika

De landen van de ACP genieten een preferentiële toegang tot de Europese markt in het kader van de Lomé-akkoorden. Voor de landen uit Azië en Latijns-Amerika (ALA) geldt een marktsteun via het minder gunstige Algemeen Preferentiestelsel.

Een kort historisch overzicht: van Rome tot Amsterdam

Van bij het ontstaan van de Europese samenwerking is er vrij snel een samenwerking op het vlak van ontwikkelingsbeleid gekomen, zonder dat daar een duidelijk wettelijk mandaat voor bestond binnen de Europese verdragen (3). In het Verdrag van Rome (1957) werd een speciaal hoofdstuk opgenomen over de associatie van landen en gebieden die een speciale relatie hadden met Frankrijk, België, Italië en Nederland. De Gemeenschap had bevoegdheid voor handelszaken. Deze bevoegdheid werd uitgebreid tot handelspreferenties en commerciële akkoorden met derde landen. De belangrijkste basis voor het ontwikkelingsbeleid was de mogelijkheid voor de EEG om associatieakkoorden af te sluiten met landen of groepen van landen.

Het is duidelijk dat de koloniale erfenis aan de basis lag van het ontstaan van een Europees ontwikkelingsbeleid. Dat verklaart dat het EOF reeds in 1958 werd opgericht. Vooral Frankrijk en België wilden al zeer snel bepaalde aspecten van het beleid ‘Europeaniseren’. Van bij het begin waren er echter ook tegenstellingen tussen de betrokken landen over de vorm van het te voeren ontwikkelingsbeleid. De ‘regionalisten’ met Frankrijk en België op kop wilden de aandacht vooral richten op Afrika. De ‘globalisten’ met vooral Duitsland en Nederland wilden een meer mondiaal beleid. Die tegenstellingen verklaren voor een groot deel de vrij chaotische structuur van het Europees ontwikkelingsbeleid binnen de verdragen.

Het deel IV van het Verdrag van Rome lag aan de basis van de akkoorden van Yaoundé. Maar met de eerste uitbreiding van de Gemeenschap in 1973 kwam er een echte vooruitgang. Met de toetreding van Groot-Brittannië werd het geografische bereik van het Europees ontwikkelingsbeleid sterk uitgebreid. De ACS-groep werd gevormd door landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee. Het eerste Lomé-verdrag werd in 1975 ondertekend tussen de Europese Gemeenschap en de ACS-landen. Lomé steunde op een model van samenwerking en partnerschap, eerder dan op associatie. Door de Europese lidstaten werd Lomé te belangrijk gevonden om het over te dragen aan de Commissie. Het EOF bleef dus buiten de gemeenschapsbegroting.

De volgende uitbreiding van de Gemeenschap met Griekenland (1981), Spanje (1986) en Portugal (1986) zorgde voor een nieuw compromis. De landen van de ACS en van de Middellandse Zee werden de bevoorrechte partners. De aandacht voor de landen in Latijns-Amerika groeide.

Naarmate het Europees ontwikkelingsbeleid in omvang toenam, werden de inconsistenties in dat beleid duidelijker. Ten eerste was er een wettelijke inconsistentie, aangezien er geen juridische basis was voor dit beleid in de verdragen. Zo kon er discussie ontstaan tussen de verschillende Europese instellingen over wie voor welk aspect van het ontwikkelingsbeleid bevoegd was. Ten tweede was er een gebrek aan complementariteit met het beleid van de lidstaten. Ten derde was er ook een gebrek aan coherentie tussen de diverse takken van het Europees beleid, bv. tussen ontwikkelings- en landbouwbeleid.

Met het Verdrag van Maastricht werd een en ander eindelijk geregeld. Ontwikkelingssamenwerking kreeg een wettelijke basis (art. 130u tot y). De bevoegdheid van het EP werd uitgebreid, vooral op budgettair vlak. Het EP kreeg een iets grotere zeg in de besluitvorming over ontwikkelingssamenwerking, maar de grote brok van Lomé bleef buiten zijn bereik. Via het EOF behouden de lidstaten nog steeds hun greep op Lomé.

Met het Verdrag van Maastricht heeft het Europees ontwikkelingsbeleid ook uitdrukkelijke doelstellingen gekregen (art. 130u), zoals duurzame economische en sociale ontwikkeling, geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie, aanpak van de armoede en de centrale plaats van mensenrechten. Verder wordt gesteld (art. 130u) dat het gemeenschappelijk beleid complementair moet zijn aan dat van de lidstaten en dat er onderlinge coördinatie is (art. 130x). Tegelijk wil de EU ook streven naar coherentie tussen de externe beleidsonderdelen (art. 130v en art. C).

In de periode na ‘Maastricht’ is er - ondanks vooruitgang op verschillende domeinen - van die grotere coherentie nog niet zo erg veel in huis gekomen (4). De belangenconflicten zijn er nog steeds. De onduidelijkheid over de bevoegdheden van de verschillende instellingen in de diverse aspecten van het beleid is in veel gevallen gebleven. Over het algemeen kan men zeggen dat de formulering van de teksten in het Verdrag van Maastricht ook aangeeft dat de lidstaten wel een contractueel mandaat willen geven aan de Gemeenschap, maar tegelijk ook hun nationale competenties willen behouden. De algemeenheid en dubbelzinnigheid in die formulering laat verschillende interpretaties door de lidstaten toe. Die interpretaties komen dan overeen met de uiteenlopende belangen

Enkele algemene trends in de post-Maastricht-periode zijn nog belangrijk. Als motieven voor het ontwikkelingsbeleid zijn de koloniale erfenis, het cliëntelisme van de Koude Oorlog en de zuivere solidariteit naar de achtergrond verschoven. Politieke en veiligheidsoverwegingen zijn belangrijker geworden, samen met economische en strategische overwegingen. De aandacht van de EU verschoof meer en meer naar Midden- en Oost-Europa en naar de mediterrane regio (5) (Raad van Cannes(6) en Essen, conferentie van Barcelona). Hulp werd meer geconditionaliseerd. Pleidooien voor Europeanisering van de hulp leken aan kracht in te boeten (7) en de oproepen om de hulp opnieuw meer bilateraal te organiseren of te hernationaliseren klonken luider.

In die context leverde het Verdrag van Amsterdam, dat normaal midden 1999 in werking zal treden, een zeer onevenwichtig resultaat op. Hoewel het een van de prioriteiten was vóór de verdragsonderhandelingen, kwam er toch geen echt gemeenschappelijk buitenlands beleid uit ‘Amsterdam’. Daarmee blijven er grote structurele hindernissen om tot meer coherentie te komen in het externe beleid. Op het vlak van het ontwikkelingsbeleid zelf was het resultaat minder negatief. Ondanks het jarenlange pleidooi van het EP blijft het EOF buiten de gemeenschapsbegroting. Voor de rest van het ontwikkelingsbudget (40%) wordt de rol van het EP sterk verbeterd door de invoering van de codecisie of medebeslissing (8) voor wettelijke voorstellen. Een deel van die voorstellen heeft betrekking op richtlijnen voor concrete budgetlijnen, waardoor het EP toch een betere controle krijgt over de uitgavenpraktijk.

En wat met het Europees Parlement?

In deze hele evolutie van het EU-ontwikkelingsbeleid heeft het EP een belangrijke rol gespeeld, een invloed die verder gaat dan wat strikt formeel voorzien is in de verdragen. De politieke invloed van het EP op de Noord-Zuid-relaties van de EU is gegroeid doorheen de jaren. Met de hervormingen van ‘Maastricht’ en ‘Amsterdam’ heeft het Parlement meer mogelijkheden dan de bevolking meestal denkt. Samen met de Raad van Ministers heeft het EP het laatste woord over ongeveer de helft van het ontwikkelingsbudget, het moet meebeslissen over de invulling van ontwikkelingshulpprogramma’s en het doet ook vaak dienst als een morele hefboom op de publieke opinie, vooral buiten Europa. Dat laatste gebeurt door resoluties over bv. de politieke toestand in een bepaald land, over mensenrechtenschendingen of over ecologisch of sociaal destructieve projecten.

Deze activiteiten hebben enkel betrekking op ontwikkelingsbeleid in de strikte zin van het woord. Andere beleidstakken hebben een meer beslissende invloed op de Noord-Zuid-relaties, zoals militaire uitgaven, veiligheidsbeleid, schuldenbeleid, landbouw. In die materies is de invloed van het EP (en zelfs van de EU in de twee eerste gevallen) zo goed als onbestaand. Het Verdrag van Amsterdam heeft in die situatie nauwelijks enige verandering gebracht. De Euro-optimisten geloven dat met de invoering van de euro nu quasi vanzelf de druk zal toenemen om ook een verdere politieke integratie tot stand te brengen. Het is duidelijk dat er meer druk is, maar vanzelf zal het zeker niet gaan. Een snelle nieuwe verdragswijziging is nodig, en moet ook actief politiek nagestreefd worden. Alleen zo kan een meer coherent extern beleid tot stand komen. Bij dat alles moet het EP dan ook een grotere rol krijgen in de besluitvorming.

Wetgevende macht

Zoals gezegd zal het EP meer invloed krijgen op het ontwikkelingsbeleid zodra het Verdrag van Amsterdam in werking treedt. Parlementsleden zullen in de toekomst codecisie-rechten hebben samen met de Raad (en met de Commissie als initiatiefnemer) op alle wetgevende voorstellen die betrekking hebben op ontwikkelingshulp. Dat betekent dat het EP een gelijke stem heeft, samen met de twee andere instellingen over hoe en in welke vorm de voedselhulp van de EU zal worden besteed, over het EU-beleid voor de tropische wouden, over de EU-uitgaven voor mensenrechten, enz. In het brede domein van het externe beleid was ontwikkelingshulp de enige sector waar het EP volledige codecisie-rechten kon verwerven. Het kan niet ontkend worden dat dit tegelijk een uitdrukking is van de marginale rol van Noord-Zuid-relaties én een aanwijzing voor de toenemende rol van het EP.

Akkoorden met derde landen

Het EP blijft een ontevreden waarnemer bij de vele bilaterale en multilaterale akkoorden die de EU afsluit met derde landen. Als die akkoorden gedefinieerd worden als handelsakkoorden (art. 113) - wat met name het geval is voor overeenkomsten met geïndustrialiseerde landen - moet het EP enkel geraadpleegd worden. En om die procedure helemaal overbodig te maken, gebeurt die raadpleging pas nadat de onderhandelingen reeds zijn afgerond.

Er zijn twee soorten akkoorden die de instemming van het EP vereisen (art. 228): associatie-akkoorden en akkoorden met ‘belangrijke financiële implicaties’. Een voorbeeld van deze laatste is de WTO. De meeste akkoorden met derde landen worden tegenwoordig behandeld onder artikel 228. Instemming betekent dat het EP in de situatie komt dat het enkel ja of nee kan zeggen op een akkoord waarvan het bij de onderhandeling compleet is uitgesloten. Af en toe slaagt het EP erin de eigen blokkeringsmacht te gebruiken, bv. bij het akkoord met Marokko, wegens het conflict over de Westelijke Sahara, of bij het cultureel akkoord met Israël, door problemen met Palestina. De groene oppositie tegen Lomé IV, wegens de onbevredigende voorwaarden die werden aangeboden aan de ACS-landen, zorgde ook in de socialistische groep voor lange discussies, maar uiteindelijk stemde een meerderheid voor. Dat was in 1990. Sinds de drempel voor een succesvol veto is verschoven van een simpele naar een absolute meerderheid met het Verdrag van Maastricht in 1993, is dit instrument zo goed als waardeloos geworden, aangezien zo’n ruime meerderheid nauwelijks gehaald kan worden.

In het belang van de democratie zou het Parlement codecisie-rechten moeten hebben in de onderhandeling van bilaterale en multilaterale akkoorden en zou het geraadpleegd moeten worden over de individuele delen en niet enkel over het geheel van het akkoord.

Ook wanneer het aankomt op het intrekken van delen van een overeenkomst of van het geheel ervan (dat laatste is nog nooit gebeurd) heeft het EP geen zeg. Alle recente EU-samenwerkingsakkoorden bevatten een clausule over mensenrechten, democratie, rechtsstaat en goed beheer. Die clausule is expliciet een ‘essentieel element’ van het verdrag. Een schending van die clausule kan worden beschouwd als een schending van het hele akkoord en kan dus gevolgd worden door sancties, en tot het schrappen van de overeenkomst leiden. Dezelfde instellingen die verantwoordelijk waren voor het afsluiten van het akkoord, beslissen ook over mogelijke wijzigingen. Het is gewoonlijk de Commissie die beslist over het schrappen van hulpprogramma’s, de Raad behandelt het bevriezen van militaire, politieke, diplomatieke en culturele banden, en een mogelijk wapenembargo. Beslissingen over een eventueel economisch embargo worden traditioneel doorverwezen naar de Veiligheidsraad. Het parlement kan niet meer doen dan morele druk uitoefenen. In het Verdrag van Maastricht is de rol van het EP in buitenlandse betrekkingen voor het eerst expliciet gedefinieerd: ‘Het voorzitterschap (de voorzitter van de Raad) raadpleegt het Europees Parlement over de voornaamste aspecten en over de fundamentele keuzen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en ziet erop toe dat de opvattingen van het Europees Parlement naar behoren in aanmerking worden genomen. Het Europees Parlement wordt door het voorzitterschap en door de Commissie regelmatig op de hoogte gehouden van de ontwikkeling van het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie.’ (art. J7 van het EU-verdrag). Aan deze formulering ontleent de Raad zijn welomschreven positie dat het EP enkel het recht heeft geconsulteerd te worden wanneer het over sancties gaat.

Het Lomé-verdrag heeft altijd een innovatieve invloed gehad op de regelgeving over mensenrechten. Het was het eerste EU-akkoord met een expliciete mensenrechten- en democratieclausule en ook het eerste dat een mechanisme instelde om geschillen te regelen. Recent nog, met de introductie van artikel 366 bis, werden de beslissingsbevoegdheden van de EU-instellingen verder beperkt. Het EP trachtte toch een minimaal consultatierecht te verwerven (rapport Aelvoet), maar faalde compleet ten opzichte van de bovenvermelde consolidatie van de rol van het EP in de verdragen. De Commissie lijkt echter - in een mondelinge verbintenis en in de praktijk - bereid om in de toekomst het Parlement voorafgaand in te lichten over veranderingen in de toepassing van sancties tegen ontwikkelingslanden.

Het Lomé-verdrag wordt momenteel herzien. Van de kant van de ACS-landen is er veel kritiek op het gebrek aan precisie van de mensenrechten- en democratieclausule. In hun onderhandelingsmandaat deden Commissie en Raad een eerste poging om tot een meer heldere definitie te komen van wat de minimumvereisten voor vervulling van de vier principes zouden betekenen. Al jaren vragen de Groenen dat de parlementen (als die er zijn) en/of de civiele maatschappij van de respectievelijke ACS-landen en van de EU betrokken zouden worden bij de evaluatieprocedure. Bij de hervorming zal die vraag in een of andere vorm wel aan bod komen.

Een eerste indruk over hoe een dergelijke procedure zou kunnen functioneren kan men krijgen door de praktijk van het Algemeen Preferentiestelsel, de unilaterale handelspreferenties die de EU aanbiedt aan derde landen. Onder dit schema eigent de EU zichzelf het recht toe de bewuste steunmaatregelen in te trekken die zij verleent aan minder en minst ontwikkelde landen, wanneer bepaalde overtredingen door de betrokken landen worden vastgesteld. Myanmar (Birma) was het eerste geval waar dat gebeurde, op grond van de wijdverspreide praktijk van dwangarbeid. Vóór de beslissing tot intrekking van de steun werd genomen, organiseerde de Commissie een hearing waarbij de civiele maatschappij ruim vertegenwoordigd was door onder meer mensenrechtenorganisaties en vakbonden. Het EP werd gedurende de hele procedure op de hoogte gehouden, hoewel het zijn juridisch gevecht verloor om ook formeel te worden geraadpleegd met een instemming.

Begroting

Traditioneel is de jaarlijkse begrotingsprocedure het hoogtepunt van de directe invloed van het EP op het ontwikkelingsbeleid. Deze stelling moet echter al meteen genuanceerd worden door het feit dat de helft van het Europees budget van ongeveer 4 miljard euro valt onder het EOF, dat blijvend gefinancierd wordt met jaarlijkse bijdragen van de lidstaten. Hoewel deze gelden worden uitgegeven door de Commissie, blijven ze buiten de controle van het Parlement. De al jaren oude eis van het Parlement om deze situatie van de facto niet-aansprakelijkheid te wijzigen - nationale parlementen hebben meestal niet de nodige expertise om de samenwerking onder Lomé te beoordelen - stuit meestal op de onverzettelijke weigering van die lidstaten die een groter deel van het hulpbudget zouden moeten betalen als de Lomé-verdeelsleutel zou worden aangepast aan de sleutel die gebruikt wordt voor de algemene bijdragen aan de EU-begroting.

De overige 2 miljard euro zijn de fondsen die worden verdeeld over geografische (Middellandse Zee en ALA) en horizontale programma’s (samenwerking met NGO’s, gedecentraliseerde samenwerking, tropische wouden, vrouwen, milieu, mensenrechten, …). Grote delen gaan ook naar humanitaire en voedselhulp, waarvan de EU de belangrijkste donor ter wereld is. Aangezien de uitgaven niet verplicht zijn, kan het EP vrij beschikken over de financiële marge zoals die door de jaarlijkse begrotingsplafonds is vastgelegd. Bij de twee lezingen van de begroting staat het Parlement voor die uitgaven op gelijke voet met de Raad.

Het grootste probleem tot nu toe is dat fondsen - gebonden door een interinstitutioneel akkoord - niet overgeplaatst kunnen worden van het ene budgettaire hoofdstuk naar een ander. Als bv. het EP de fondsen voor ontwikkelingshulp zou willen uitbreiden, dan zou dat geld moeten komen van andere begrotingslijnen voor Buitenlandse Zaken. En in het verleden ging de trend net in de omgekeerde richting. Na de beslissing van de Raad in Cannes om de fondsen voor de Middellandse Zee substantieel te verhogen, werd de druk zeer hoog om de ontwikkelingsgelden te gebruiken om de gaten te vullen.

Verschillende lobby’s zijn actief in het Parlement en in de Commissie. De hefboomfunctie van de Ontwikkelingscommissie in het EP is zeer beperkt. Die commissie kon niet verhinderen dat het EU-hulpbudget de voorbije vier jaar keer op keer is verkleind. De verliezen waren echter beperkt vergeleken met wat de Raad voor ogen had. Het is alleen te danken aan de traditionele open houding van het EP ten aanzien van Noord-Zuid-relaties dat verdere verliezen konden worden voorkomen, dat de vele begrotingslijnen over horizontale samenwerking - waar nationale belangen aan beide kanten minder doorwegen - werden behouden, en dat de samenwerking met NGO’s jaarlijks toeneemt. Het is ook door de begrotingscommentaren dat parlementsleden hun invloed kunnen uitoefenen op de manier waarop het geld wordt uitgegeven, bv. dat bij de uitvoering prioriteit dient gegeven te worden aan het gebruik van hernieuwbare energiebronnen of dat de voorkeur moet gaan naar vrouwen, … Wanneer daartoe verzocht, is de Commissie verplicht om terug te rapporteren aan het Parlement over elke mogelijke begrotingslijn of project op elke mogelijke vergadering van de Ontwikkelingscommissie. Als het Parlement zijn bevoegdheden goed gebruikt, heeft het ruime mogelijkheden om controle uit te oefenen. En dan spreken we nog niet over de jaarlijkse kwijtingsprocedure. In 1998 gebruikte het Parlement voor het eerst zijn macht op dat vlak en weigerde het de Commissie kwijting te verlenen over de begroting van 1996, omdat er aanwijzingen waren van slecht beheer en fraude, met name bij de humanitaire hulp. Dit feit heeft geen directe consequenties, maar betekent psychologisch toch een zware blaam voor de Commissie.

Aanduiding en ontslag van de Commissie

Sinds het Verdrag van Maastricht moet het EP zijn goedkeuring geven aan de aanstelling van de Commissie. Dit recht is beperkt, aangezien de Commissie enkel collectief goed- of afgekeurd kan worden. Reeds bij de eerste keer dat het EP werd gevraagd te stemmen in 1995, dreigde het de installatie van de Commissie te weigeren op basis van het feit dat er geen commissaris was voorzien voor Ontwikkeling en dat de dossiers verdeeld waren over 6 commissarissen. Enkel nadat voorzitter Santer ermee had ingestemd om de verantwoordelijkheid voor Ontwikkeling in te schrijven in de individuele taakomschrijvingen, gaf het Parlement zijn goedkeuring. De recente discussie over commissaris Marín heeft duidelijk gemaakt dat het systeem nog niet helemaal op punt staat, zolang het EP niet het recht heeft om individuele commissarissen af te keuren. Het Parlement heeft deze slag verloren, en de Raad kon lachend toekijken, maar het was wel een zeer sterke waarschuwing voor de Commissie.

De eigen aard van het Europees Parlement ten opzichte van nationale parlementen

In tegenstelling tot nationale parlementen heeft het Europees Parlement de specifieke handicap een parlement te zijn dat verondersteld wordt het controlerend orgaan te zijn van een regering die uit alle partijen bestaat. Zo goed als alle politieke groepen in het EP hebben leden van verschillende Europese landen, die meestal in sommige landen tot de meerderheid behoren, terwijl ze in andere tot de oppositie behoren. Dat beperkt de mogelijkheden van het EP om zijn controlefunctie uit te oefenen ten opzichte van de Raad en van de Commissie, in een duidelijk regering-oppositie-schema. Dat verklaart het feit dat het EP er slechts zelden in geslaagd is zijn vetomacht te gebruiken in het kader van de instemmingsprocedure voor samenwerkingsakkoorden (Israël, Marokko).

Wat zou kunnen worden beschouwd als een zwakte, namelijk dat een parlement nog steeds moet leren hoe volwaardig zijn eigen macht te gebruiken, is ook lange tijd een voordeel geweest. Het EP heeft een lange traditie van meer open en radicale standpunten ten aanzien van vragen van mensenrechten en van Noord-Zuid-relaties. De positie van het EP gaat vaak verder dan die van de nationale parlementen. Dat is ten dele toe te schrijven aan het kleiner gewicht van het EP in termen van echte macht en het gebruik daarvan. Maar het heeft zeker ook te maken met het feit dat nationale belangen en gevoeligheden, die zo bepalend zijn in relaties tussen landen, elkaar veel beter in evenwicht houden in een multiculturele setting dan in een nationale vergadering.

Het morele gewicht van het Europees Parlement

De lange geschiedenis van beperkte macht is ook op een andere manier een voordeel gebleken. Door het gebrek aan wetgevende instrumenten heeft het Parlement een sterke traditie ontwikkeld om zijn mening te laten horen via rapporten en resoluties. Hoewel die wettelijk niet bindend zijn, oefenen ze grote morele druk uit, aangezien ze al bij al toch iets vertegenwoordigen wat het dichtst komt bij een democratische, representatieve, Europese publieke opinie. Dat effect kan in het bijzonder gevoeld worden bij onderwerpen zoals mensenrechten, waar het EP in zijn collectieve aanpak vaak heel wat geëmancipeerder is dan sommige lidstaten en hun respectievelijke parlementen. Deze invloed wordt echter nog sterker gevoeld buiten Europa. Resoluties die door het EP werden aangenomen, halen vaak de voorpagina’s van kranten in landen buiten de EU, terwijl ze onopgemerkt voorbijgaan in Europa zelf. Buiten de EU, waar de details over de rol van de Europese instellingen nog minder bekend zijn dan hier, staat het EP voor Europa als geheel. Dergelijke resoluties hebben reeds controversiële multinationale projecten kunnen tegenhouden, zoals het gigantische, door de Wereldbank gecoördineerde plan om overstromingen in Bangladesh tegen te gaan door dammen aan te leggen (het ‘Flood Action Plan’). Wetten over landloze boeren in Brazilië werden gewijzigd, waardoor de levens van heel veel mensen werden gered. Individuele gevallen van mensenrechtenschendingen die het EP kon opsporen werden opgelost.

Het Europees ontwikkelingsbeleid na ‘Amsterdam’

Het is voorlopig nog onduidelijk welke de nieuwe mogelijkheden zijn voor het EP op het vlak van ontwikkelingsbeleid, na het in werking treden van het Verdrag van Amsterdam. De sterren staan niet erg goed. De onderhandelingen voor een nieuwe Lomé-overeenkomst worden sterk gedomineerd door de druk van de WTO om een einde te maken aan de preferentiële behandeling van de ACS-landen. De algemene politieke wil om van ontwikkelingssamenwerking een prioriteit te maken, is sterk afgenomen. Dat blijkt onder meer uit de blijvende moeilijkheden bij de financiering van het EOF en uit de moeizame coördinatie van het beleid van lidstaten en Gemeenschap (9). Daar staat tegenover dat in een dossier als het Multilateraal Investeringsakkoord (MAI), dat zeker ook een grote ontwikkelingsrelevantie heeft, het EP een bijzondere voortrekkersrol speelde. Dit dossier valt buiten het strikte ontwikkelingsbeleid, maar geeft opnieuw aan dat er in het Parlement een grote gevoeligheid blijft bestaan voor een rechtvaardige en duurzame internationale samenwerking. Hopelijk zal die gevoeligheid sterk genoeg zijn om vanuit de Europese instellingen zelf de druk te blijven opvoeren om de institutionele architectuur van de EU opnieuw aan te passen. Er is immers inderdaad behoefte aan een nieuwe verdragswijziging voor de EU, om zo het Parlement een meer volwaardige rol te geven. Een sterkere rol in een beter uitgebouwd gemeenschappelijk extern beleid zal ook een beter ontwikkelingsbeleid ten goede komen.

Noten

(1) Aanvullingen werden gegeven door Tsigereda Walelign, en de redactie gebeurde door Jan Mertens. Beiden werken ook voor de groene fractie in het EP.

( 2) Voor een beschrijving van de geografische programma’s, zie: Koulaïmah-Gabriel, A., The Geographic Scope of EC Aid: One or Several Development Policies? (ECDPM Working Paper No. 42). Maastricht, ECDPM, 1997. Ook het schema komt uit deze paper. In de bijlagen van dit cahier vindt men een volledig overzicht , met cijfers, van de diverse programm

(3) Voor dit historisch overzicht, zie: (1) Koulaïmah-Gabriel, A., o.c.; (2) Box, L. and A. Koulaïmah-Gabriel, Towards Coherence? Development Cooperation Policy and the Development of Policy Cooperation. (ECDPM Working Paper No. 21). Maastricht, ECDPM, 1997.

(4) Voor een goed overzicht van de verschillende aspecten van de coherentiediscussie, zie Box and Koulaïmah-Gabriel, o.c. Zie ook: Koulaïmah-Gabriel, A. and A. Oomen, Improving Coherence: Challenges for European Development Cooperation. (Policy Management Brief No. 9). Maastricht, ECDPM, 1997.

1. De verschuiving van de aandacht blijkt ook uit de financiële statistieken. Een studie van het ODI geeft de volgende cijfers. Tussen 1987 en 1995 daalde het aandeel van de ACP in de totale EG-hulpbetalingen van 62,8% naar 41,5%. Het aandeel van Azië bleef ongeveer even groot en ging van 6,4% naar 6,7%. Het aandeel van de Latijns-Amerikaanse landen ging van 3,7% naar 5%. De landen aan de Middellandse Zee gingen van 8,3% naar 10,5%. Het aandeel van de landen in Midden- en Oost-Europa en de Nieuwe Onafhankelijke Landen groeide tot respectievelijk 17,1% en 11,6%.

(6) De financiële verschuiving tussen de regio’s werd afgesproken op de top van Cannes in juni 1995, na lange discussies.

(7) Loquai, C., The Europeanisation of Development Cooperation: Coordination, Complementarity, Coherence. (ECDPM Working Paper No. 13). Maastricht, ECDPM, 1996.

(8) Besluitvormingsprocedure waarbij er een meerderheid moet zijn in de Raad en het EP vooraleer een wetgeving tot stand kan komen.

(9) Zie bv. The Reality of Aid 1997-1998 en 1998-1999. (Earthscan)

Magda Aelvoet is Europarlementslid voor Agalev en voorzitster van de groene fractie in het EP. Sabine Meyer werkt voor de groene fractie in het EP.