Lokale capaciteitsopbouw

Het initiatief tot dit seminarie werd genomen door het onderzoeks- en ontwikkelingsinstituut Nitlapán, een NGO verbonden met de Universidad Centroamericana van Managua, samen met de Universitaire Stichting voor Ontwikkelingssamenwerking van UFSIA, Broederlijk Delen en Oxfam-UK. Het uitgangspunt van de initiatiefnemers was dat er vandaag de dag sprake is van een vertrouwenscrisis in het rurale ontwikkelingswerk. Daarom is er behoefte aan een hernieuwd paradigma en vooral aan ernstig onderzoek naar realistische en effectieve werkmethodes voorbij het amateurisme en de goede bedoelingen. Het vertrekpunt van de methodologische zoektocht werd gevonden bij het concept ‘lokale capaciteitsopbouw’ (1).

Het is de bescheiden opzet van deze bijdrage, een aantal van de centrale ideeën en denkpistes die in dit Noord-Zuidseminarie aan bod kwamen, voor te stellen en van commentaar te voorzien (2). De lezer moet geen afgewerkt traktaat en zeker geen nieuwe bijbel van het rurale ontwikkelingswerk verwachten. Daarvoor is het denkwerk nog onvoldoende rijp en de omvang van een bijdrage aan het Noord-Zuid Cahier sowieso te beperkt. Bovendien - en dat is het belangrijkste - kwam in het seminarie heel sterk het besef naar voren van de complexiteit van het ontwikkelingswerk. Er zijn geen receptenboeken te maken, maar eerder ondernemerscapaciteiten op te bouwen die toelaten om te gaan met de moeilijke, concrete evenwichten in het werk op het terrein.

Een stimulerende bijdrage aan de discussies op het seminarie was een presentatie van Peter Marchetti, ex-directeur en eerste bezieler van Nitlapán en vandaag actief in het ruraal basisanimatiewerk in de jezuïetenparochies van de provincie Tocoa, Honduras. Aan de hand van commentaren bij slogans uit de beginfase van Nitlapán en van verhaaltjes gegroeid in het basiswerk in Honduras, bracht hij een reeks stellingen en intuïties naar voren. Zijn uitgangspunt hierbij was dat ‘verhalen en slogans de beste vorm zijn om op elk niveau van de samenwerkingspiramide het denken over lokale ontwikkeling te stimuleren.’ In wat volgt presenteren we bewerkte fragmenten van de inbreng van Peter Marchetti en voorzien we die van bijkomende commentaar. De lezer dient hierbij voor ogen te houden dat Marchetti spreekt vanuit de positie van de Midden-Amerikaanse NGO, terwijl wij reageren vanuit het perspectief van de solidariteitsorganisaties in het Noorden. Op die manier proberen we als het ware een kleine Noord-Zuiddialoog over methodes van ruraal ontwikkelingswerk op te zetten.

We beginnen met een algemene, inleidende tekst over de vertrouwenscrisis in het rurale ontwikkelingswerk en over het concept van lokale capaciteitsopbouw als mogelijk vertrekpunt voor een rearticulatie van het ‘NGO-project’. Daarna laten we Marchetti aan het woord met zijn inbreng over de problemen van de internationale samenwerking en over de problemen van het ontwikkelingswerk op het terrein. We sluiten dit deel dan af met een reeks commentaren naar aanleiding van de inbreng van Marchetti.

Noten:

1. Lokale capaciteitsopbouw is een term die afgeleid is van het moeilijk te vertalen Spaanse woord ‘capacitación’. Lokale capaciteitsopbouw is het ondersteunen van een gemeenschap in het verwerven van de bekwaamheden en vaardigheden die nodig zijn voor het goed functioneren van die gemeenschap: technische bekwaamheid, maar ook administratieve en organisatorische bekwaamheid en vooral, de bekwaamheid om onaangepaste sociale verhoudingen en negatieve cultuurgewoonten te veranderen.

2. Het Spaanstalige verslagboek van de conferentie is op aanvraag beschikbaar bij USOS-UFSIA, Prinsstraat 13, 2000 Antwerpen.

OP ZOEK NAAR EEN PARADIGMA

SOCIAAL KAPITAAL EN CAPACITEITSOPBOUW

Johan Bastiaensen

Het uitgangspunt van het seminarie in Nicaragua was de vertrouwenscrisis bij de vele organisaties van het continent die dikwijls reeds decennia lang ijveren voor een alternatief politiek en economisch project in het algemeen en voor een meer democratisch-dynamische rurale ontwikkeling in het bijzonder. Precies Nicaragua, het nu failliete Mekka van de Sandinistische versie van het latino-socialistische project, leek ons uitermate geschikt voor een meer diepgaande reflectie op deze crisis. Het organiserende instituut Nitlapán is in 1988 trouwens zelf opgericht uit ontgoocheling over het mislukte revolutionaire project. Het definieerde toen zijn missie als het zoeken naar een alternatief project en vooral naar werkbare methodes om dit in de praktijk stap voor stap te realiseren. Voor Nitlapán was het seminarie als het ware een eerste moment waarop over de eigen ervaringen, beleefd vanuit de diepe ideologische crisis van Nicaragua, van gedachten werd gewisseld met gelijkgezinde organisaties uit Noord en Zuid.

Geen Edward Grieg als de jukebox verkeerd geprogrammeerd is

De kernoorzaak van de mislukkingen van de Sandinistische projecten en van de vertrouwenscrisis in het ruraal ontwikkelingswerk is volgens Nitlapán het ‘rockonolla-effect’. Dit zelfgefabriceerde begrip ontstond uit een evaluatierapport, eind jaren ‘80, van de massale ontwikkelingshulp aan Nicaragua tijdens de Sandinistische periode. De conclusies van dit rapport waren onthutsend. Enorme hoeveelheden hulpmiddelen en solidariteitsgeld waren verspild aan projecten met weinig of geen duurzaam effect op de armoede en op de lokale ontwikkeling. De fundamentele oorzaak van dit frustrerende resultaat was volgens Nitlapán dat de projecten fundamenteel niets hadden kunnen veranderen aan de onderliggende sociaal-culturele structuren van afhankelijkheid en uitsluiting. Ondanks alle revolutionaire retoriek over ‘de macht aan het volk’ had de Sandinistische machtsuitoefening, en met haar het beheer van de vele ontwikkelingsprojecten, zich immers geënt op de verticale, cliëntelistische netwerken die het platteland sinds de Spaanse kolonisatie beheersen (1).

De ontgoochelende ervaringen met de meestal goedbedoelde Sandinistische ontwikkelingsprojecten werden samengevat in het beeld van een rockonolla (jukebox) waarin het irriterend resultaat een schelle hardrock is. Het is als zou je een muntstuk steken in een jukebox om de muziek van Edward Grieg te horen. Als de jukebox verkeerd geprogrammeerd is, krijg je er nooit de gevraagde muziek uit.

Als m.a.w. de (lokale) institutionele omgeving, het geheel van sociaal-culturele regels en gewoonten die de interacties tussen de mensen stuurt, verkeerd zit, dan kan je van projecten geen duurzame en effectieve invloed op armoede en onderontwikkeling verwachten. Het is de onderliggende omgeving die aangepakt moet worden. Anders geformuleerd: indien de lokale maatschappelijke software (de cultuur, de gewoonten) op een verticaal-autoritair stramien is geschreven, mag je niet verwachten dat die software democratiserende programma’s kan draaien. Erger zelfs, je mag dan verwachten dat je programma’s bijna onvermijdelijk ofwel verticaal-autoritair draaien ofwel vastlopen, waarbij het laatste waarschijnlijk nog het minst erge is. Voor NGO-interventies is dat uiteraard een bijzonder verontrustende conclusie. Hier vinden we immers een belangrijke reden voor de vele mislukkingen in het concrete werk op het terrein.

De juiste dingen doen: sleutelen aan de jukebox

Een bezinning over wat-te-doen dringt zich op, want zoals we lazen in een Wereldbank-conferentieboek over evaluatie: ‘De dingen juist doen is één zaak, de juiste dingen doen is nog veel belangrijker.’ (Picciotto, 1995:261-2) Als de analyse juist blijkt, is de cruciale kwestie niet in de eerste plaats om goed ontworpen projecten efficiënt en volgens plan uit te voeren, maar vooral om te sleutelen aan de onvolmaakte institutionele omgeving die volgens het principe van het rockonalla-effect bij eender welk project altijd weer dezelfde ongewenste resultaten voortbrengt. Dat zovele projecten boter aan de galg blijven in termen van duurzame en substantiële effecten op armoede en uitsluiting, heeft dan vooral te maken met dit moeilijke neutraliseren van de negatieve gevolgen van de bestaande sociaal-culturele structuren. Reële en duurzame impact van ontwikkelingswerk veronderstelt dat we erin slagen de onderliggende maatschappelijke software in de goede richting te beïnvloeden. De juiste dingen doen betekent werken aan institutionele vernieuwing. Dat is wat we verstaan onder lokale capaciteitsopbouw, een term die uitwisselbaar is met lokale institutionele opbouw.

Het belang van sociaal kapitaal

Dit pleidooi voor het centraal stellen van lokale capaciteitsopbouw sluit sterk aan bij de vandaag in de ontwikkelingsliteratuur erg populaire opvattingen over het essentiële belang van instituties en van het sociaal kapitaal voor ontwikkeling, ook voor economische ontwikkeling. De aard van sociale netwerken, ethische normen van gelijkwaardigheid en wederkerigheid, wederzijds vertrouwen, het respect voor afspraken en wettelijke bepalingen blijken alle functioneel voor de sociale, maar ook voor de economische en politieke ontwikkeling. Er wordt vandaag gesproken over sociaal en zelfs over spiritueel kapitaal om aan te geven dat naast de natuurlijke hulpbronnen en het menselijke en fysieke kapitaal ook de sociale en ethische kwaliteiten van een samenleving essentieel zijn voor haar capaciteit tot zelfontwikkeling. De kwaliteit van de gemeenschap wordt zo meer en meer beschouwd als een essentiële voorwaarde voor ontwikkeling. Met een scheefgetrokken en slecht functionerende maatschappelijke software kunnen de ontwikkelingsprogramma’s van een samenleving niet draaien.

De meest bekende en - bijvoorbeeld ook bij de Wereldbank - erg populaire verdediger van dit soort inzichten is Robert Putnam. Over meer dan twintig jaar gespreid verrichtten deze Amerikaanse socioloog en zijn team een vergelijkend onderzoek over de verschillende ontwikkeling in Noord- en Zuid-Italië. Hij komt allereerst tot de conclusie dat ondanks hetzelfde wettelijke kader en dezelfde financiële mogelijkheden de prestaties van de regionale regeringen in Noord en Zuid enorm verschillen. Putnam verklaart deze verschillen door de verschillende sociaal-culturele context waarbinnen ze functioneren. De goede prestaties van de regionale regeringen in Noord-Italië worden gestimuleerd door de daar aanwezige burgercultuur. Mensen zijn er betrokken bij het collectieve heil van de gemeenschap. Ze leven in dichte sociale netwerken met vooral horizontale verbanden tussen gelijken die via allerlei vrijwillige verenigingen de hele gemeenschap omspannen. Die netwerken versterken op hun beurt de samenwerking, de tolerantie en het wederzijds vertrouwen. In deze context kan een lokale overheid veel beter functioneren omdat het veel makkelijker is samen te werken en een consensus te bereiken over een beleid gebaseerd op een gedeeld begrip van het algemeen belang. Omdat de staat een hoge legitimiteit heeft, houden burgers, politici en ambtenaren zich ook spontaan aan de wettelijke spelregels. Regering en overheid worden ook beter gevolgd en gecontroleerd door burgers die betrokken zijn bij het lot van de hele gemeenschap.

Heel anders zijn de realiteit en de sociaal-culturele context van Zuid-Italië. Daar wordt de maatschappelijke software gedomineerd door algemeen wantrouwen en versnipperde verticale patroon-cliënt relaties. Persoonlijke banden met sterke leiders geven de mensen er een gevoel van veiligheid en een minimale bescherming in een voor de rest onbetrouwbare en onveilige wereld. Geloof in een algemeen belang is er zo goed als onbestaande. Enkel de eigen familie en de aanhankelijkheid tussen cliënt en patroon zijn van tel. In zulke context kan je niet verwachten dat een regionale overheid goed functioneert. Politieke leiders zullen de staat eerder zien als ‘buit’ en hem gebruiken voor hun eigen voordeel en dat van hun netwerk. De burgers hebben dan weer vooral interesse voor wat de patroon hun te bieden heeft. Regels en wetten zijn altijd ondergeschikt aan het eigenbelang en worden dikwijls niet gerespecteerd. Niemand verwacht trouwens dat dit zou gebeuren.

Het gevolg van deze verschillende sociaal-culturele context is dat nationale beleidsmaatregelen (bv. van sociale politiek) een totaal andere uitwerking krijgen op het lokale niveau omdat ze dikwijls op een zeer verschillende manier worden uitgevoerd door de lokale regeringen. Putnam legt echter niet alleen het verband tussen het ‘sociaal kapitaal’, zoals hij het geheel van de sociaal-culturele relaties omschrijft, en de prestaties van de staatsinstellingen. Hij beweert ook dat hetzelfde sociaal kapitaal de doorslaggevende factor is bij de verklaring van de verschillende economische ontwikkeling van Noord en Zuid. Er is volgens Putnam een statistisch aantoonbaar verband tussen de verschillen in sociaal kapitaal en het gegeven dat Noord-Italië een hoogontwikkelde postindustriële economie bezit, terwijl Zuid-Italië meer heeft van een typisch ontwikkelingsland. Daarom spreekt hij van sociaal kapitaal. De gemeenschap is volgens hem immers een belangrijke productiefactor op zich. Hiermee sluit hij aan bij de visie van de institutionele economen, onder wie Nobelprijswinnaar Douglas North als de belangrijkste kan worden vernoemd. Beter dan Putnam geven zij ook aan waarom de kwaliteit van de gemeenschapsrelaties een invloed heeft op de economische groei. Een samenhangende gemeenschap waar vertrouwen is en waar goede afspraken worden gemaakt en de regels worden gerespecteerd laat toe om de economisch transacties veel vlotter en goedkoper te doen verlopen. Zulk een samenleving is dan in staat om veel complexere, gespecialiseerde economische netwerken uit te bouwen en toch de nodige zekerheid te verschaffen aan haar burgers. Ze slaagt er ook beter in om allerlei collectieve voorzieningen te realiseren die nodig zijn om het individuele initiatief te ondersteunen.

Accumulatie van sociaal kapitaal

Het is echter hier niet de plaats om de hele theorie van Putnam en de institutionele economen uit te doeken te doen. Wat belangrijk is om te onthouden, is dat het onderliggende sociaal kapitaal, de aanwezige instituties, het geheel van de sociaal-culturele software een cruciale randvoorwaarde voor ontwikkeling vormt. In de context van NGO’s waren Esman en Uphoff reeds in 1984 tot eenzelfde conclusie gekomen dat het succes van projecten sterk was gecorreleerd met het al dan niet aanwezig zijn van goed uitgebouwde en geconsolideerde lokale organisaties en gemeenschappen. Voor het ontwikkelingsbeleid in het algemeen en het NGO-werk in het bijzonder bevestigt dit dus ons eerdere besluit dat we onze inspanningen dienen te richten op het veranderen van die onderliggende sociaal-culturele realiteit. Om het in de termen van Putnam te zeggen: we hebben behoefte aan het opbouwen van het gewenste sociaal kapitaal. Putnam zelf is echter niet zo optimistisch over de mogelijkheid om deze taak aan te vatten. Volgens zijn analyse in Italië hebben de sociaal-culturele verschillen hun oorsprong in een ver middeleeuws verleden. In de tijd bekeken is het opbouwen van sociaal kapitaal dan ook eerder in decennia of zelfs in eeuwen te meten dan in termen van enkele jaren. Ook Esman en Uphoff hadden geen goed nieuws in hun vergelijkende analyse van honderden projecten: zelden was de goed functionerende lokale organisatie, die zo belangrijk was voor de resultaten van het project, het resultaat van een externe interventie. Een ander probleem is dat het bij nadere analyse niet zo duidelijk is waaruit dat gewenste sociaal kapitaal dan precies bestaat. Verdere theoretische en praktische precisering van dit concept is dus zeker nodig. Een ander probleem is dat het theoretisch wel reeds duidelijk is dat externe interventie een essentiële rol te vervullen heeft in het vernieuwen van in zichzelf vastgelopen instituties, maar dat het tezelfdertijd (nog?) niet duidelijk is hoe men precies moet te werk gaan. Toch vonden de deelnemers aan het seminarie in Nicaragua dat deze achterliggende visie op de kernopdracht van NGO-werk als lokale capaciteitsopbouw een goed vertrekpunt is voor wat sommigen zelfs een nieuw paradigma voor het ontwikkelingswerk noemden. In de volgende twee bijdragen trachten we wat verder te denken over NGO-interventies vanuit dit ‘nieuwe paradigma’ van lokale capaciteitsopbouw.

Noot:

1. Meer details over deze diagnose van de Sandinistische mislukking zijn te vinden in J. Bastiaensen. Geld Maakt Gelukkig. De ervaringen van Nitlapán in Nicaragua. Antwerpen, Wereldwijd, Broederlijk Delen, Universitaire Stichting voor Ontwikkelingssamenwerking-UFSIA, 1998. Zoals de titel aangeeft, vertelt dit boekje ook het verhaal over de concrete ervaringen van Nitlapán, met name over het netwerk van lokale banken op het platteland dat door Nitlapán opgericht werd.

Johan Bastiaensen is verbonden aan de vakgroep ontwikkelingsstudies van de UFSIA. Hij is er verantwoordelijk voor de relaties van de Universitaire Stichting voor Ontwikkelingssamenwerking (USOS) met het instituut Nitlapan in Nicaragua. Via USOS is hij ook betrokken bij de reflectie van het NGO-samenwerkingsverband Kumyuniti.

Peter Marchetti is de bezieler en ex-directeur van het ontwikkelingsinstituut Nitlapan in Nicaragua. Sinds twee jaar is hij werkzaam in ruraal animatiewerk in Honduras. Hij heeft een lange ervaring op het vlak van de landhervorming en van de lokale rurale organisatie in Latijns-Amerika, zoals die begon in het Chili van Allende.