“‘UNRWA en participatie: een case study in Jerash Camp, Jordanië’

De United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) heeft, zoals zo veel humanitaire organisaties, een lange geschiedenis met top-down projecten. De Palestijnse schrijver Fawaz Turki, zelf een vluchteling, omschreef UNRWA ooit als de ‘contemptuous stepmother’[1], door de onwil van UNRWA om de discussie met de vluchtelingen aan te gaan.

Er zijn echter tekenen van verbetering. De Women Program Centres, Youth Clubs, en Community Based Rehabilitation Centres zijn binnen de kampen praktisch autonome agenten geworden, en in Jerash Camp kan de Community Development Office rekenen op een bruisende en enthousiaste schare van jonge vrijwilligers. Gaandeweg begon UNRWA ook actief de participatie van de kampbewoners op te zoeken in het ontwerp, de implementatie, en het toezicht op de Camp Rehabilitation-projecten. Dit begon eind jaren 80 in Gaza en de West Bank, en breidde zich vanaf 2000 uit tot alle gastlanden. In 2006 werd deze aanpak uiteindelijk geïnstitutionaliseerd in het Infrastructure and Camp Improvement Program (CIP).[2]

Nu, bijna 10 jaar later, kent deze participatorische aanpak nog flink wat struikelblokken. Volgens Fatima Al-Nammari, Project Manager van het eerste Jordaanse CIP, kunnen veel – hoewel zeker niet alle – van deze hinderpalen toegeschreven worden aan UNRWA zelf. In het licht van een steeds kleiner wordend budget, en de verminderde services die daarmee gepaard gaan, lijkt het van cruciaal belang dat de beschikbare middelen optimaal benut kunnen worden door de kampbewoners.

Werkt participatie überhaupt?

Over het algemeen zullen bestaande elites de participatieve platformen domineren. Dit heeft als gevolg dat de kwaliteit van het project slechter wordt naargelang de doelgemeenschap met meer ongelijkheid heeft te kampen.

Het idee van participatie in ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp ontstond als een reactie op het algemene falen van zowel technocratische, als ideologische top-down, gecentraliseerde strategieën van de jaren ‘70 en ‘80. Het gevoel ontstond dat deze strategieën simpelweg te abstract waren, en te ver van de realiteit afstonden.

Participatie werd het embleem van het nieuwe paradigma. De verwachtingen waren simpel: Het zou de geleverde services verbeteren, de relevante overheden meer accountable maken, corruptie terugdringen, een stem geven aan de stemlozen, en dit alles op een kosten- en tijdefficiënte manier. In het laatste decennium heeft de Wereldbank alleen al 85 miljoen dollar geïnvesteerd in participatieve ontwikkelingshulp.[3]

De vraag die we ons onvermijdelijk moeten stellen is: ‘Werkt participatie nu eigenlijk wel?’ Het antwoord is minder positief dan we zouden willen. Volgens Mansuri en Rao (2004) slagen de meeste projecten die participatie voorop stellen er niet in om de armste doelgroepen te bereiken. Over het algemeen zullen bestaande elites de participatieve platformen domineren. Dit heeft als gevolg dat de kwaliteit van het project slechter wordt naargelang de doelgemeenschap met meer ongelijkheid heeft te kampen.[4]

Betekent dit dat participatie gefaald heeft, en steeds gedoemd zal blijven te falen? Vanzelfsprekend niet. Dit falen is eerder te wijten aan de naïeve toepassing van complexe contextuele concepten als participatie, sociaal kapitaal, en emancipatie. Dit lijkt ook de mening te zijn van Michael M. Cernea, wanneer hij de ‘harde’, tastbare technologische, financiële, fysieke, en materiële aspecten van ontwikkeling vergelijkt met de ‘zachte’ aspecten, zoals de betrokkenheid van de gemeenschap, besluitvorming, en empowerment. Terwijl er veel technologieën beschikbaar zijn voor de ‘hardware’ van ontwikkelingsprojecten, is dit niet het geval voor de institutionele en socio-culturele facetten.[5]

Dit toont aan dat er een groeiende nood is aan meer onderzoek naar participatie, betere ontwerpen van participatorische platforms, en een grotere betrokkenheid van allerhande sociale wetenschappers, die het technische personeel kunnen begeleiden.

Gaza Camp

We schetsen nu even de specifieke context van Jerash Camp. We stellen onszelf de heel praktische vraag: ‘Hoe kunnen we de kwaliteit van het participatorisch project in Jerash Camp verbeteren?’ De reden dat we zo specifiek naar dit ene vluchtelingenkamp kijken, is enerzijds omdat ieder participatorisch project nu eenmaal intensief gecontextualiseerd moet worden, en een abstract, algemeen toepasbaar plan voor participatie dus niet bestaat. Anderzijds is de situatie van de bewoners van Jerash Camp uniek in Jordanië.

Kinderen spelen met zelfgemaakte vliegers op de heuvels rond Jerash Camp.

© Margo Van Den Berge

Een terugblik in de geschiedenis toont ons waarom. In 1967 bezet Israël de Westbank en Gaza, en honderdduizenden Palestijnse vluchtelingen stromen Jordanië binnen. Gaza stond, in tegenstelling tot de Westbank, dat tot 1967 door Jordanië bezet was, tussen 1948 en 1967 onder Egyptische administratieve controle. Vluchtelingen uit de Westbank kregen zo de Jordaanse nationaliteit. De ex-Gaza’s werd de Jordaanse nationaliteit echter ontzegd. Zij kregen slechts een voorlopig paspoort, dat om de twee jaar hernieuwbaar is. In principe is de term ‘ex-Gaza’ hier niet helemaal correct. In 1948 woonden de ouders en grootouders van deze ‘ex-Gaza’s’ in Beer Sheba, dat nu in Israël ligt. Helemaal niet in Gaza, dus. Pas tijdens de Arabisch-Israëlische Oorlog zijn ze gevlucht naar Gaza, waar ze in 1967 voor de tweede keer uit hun huizen werden verdreven door geopolitiek geweld waartegen ze machteloos stonden.

De ex-Gaza’s werd de Jordaanse nationaliteit echter ontzegd. Zij kregen slechts een voorlopig paspoort, dat om de twee jaar hernieuwbaar is.

Vandaag wonen de meeste van deze ex-Gaza’s – ondertussen al de vierde generatie – op een paar kilometer van de befaamde Romeinse ruïnes in Jerash. Omwille van de grote concentratie ex-Gaza’s wordt Jerash Camp ook Gaza Camp genoemd. Het is een scheldwoord in Jordanië, een sociaal stigma dat moeilijk uit te wissen valt. In de andere kampen hebben de bewoners het Jordaans staatsburgerschap. Zij zijn relatief goed onderhouden, hoewel ook daar de werkloosheids- en armoedecijfers hoger liggen dan in de rest van Jordanië. Jerash Camp is echter een totaal geïsoleerde sloppenwijk.

Volgens de website van de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) leven er meer dan 24.000 geregistreerde vluchtelingen in het kamp, en dat op een oppervlakte van 0,74 vierkante kilometer.

De bewoners leven met hun families in kleine, betonnen shelters, waarvan 75 procent ongeschikt is bevonden om in te wonen. Het merendeel van de dakbedekking bestaat uit kankerverwekkende stoffen als asbest en zink.

Het grootste probleem voor de bewoners van Jerash kamp vormt echter hun legale status. Door hun speciale positie in Jordanië zijn ze effectief staatloos. Concreet houdt dit in dat ze niet het recht hebben om grond te bezitten of een auto te kopen. Daarenboven kunnen ex-Gaza’s niet werken in de publieke sector. Zelfs in de private sector wordt het moeilijk om werk te vinden, wegens de strenge wetgeving en de extra kosten die het tewerkstellen van een ‘buitenlander’ met zich meebrengt voor de werkgever. Ook voor hogere studies subsidieert de overheid enkel staatsburgers, en vallen de ex-Gaza’s op dat vlak dus eveneens uit de boot.

Er heerst ontevredenheid over de werking van UNRWA bij de kampbewoners. De jeugd ziet vaak geen enkele gelegenheid om te ontsnappen uit het kamp.

Vele kampbewoners dromen van een vaste baan bij UNRWA, maar dat is slechts enkelen gegund. Het budget van de VN-organisatie krimpt ieder jaar, en daarbij krijgen de slecht geschoolde ex-Gaza’s weinig kansen. Er heerst ontevredenheid over de werking van UNRWA bij de kampbewoners. Ze vinden dat zij de eerste keuze voor de beschikbare jobs zouden moeten krijgen, wegens hun gebrek aan andere jobmogelijkheden. De jeugd ziet vaak geen enkele gelegenheid om te ontsnappen uit het kamp. De wanhoop en de apathie tieren dan ook weelderig.

Het mag duidelijk zijn dat het potentieel van een participatorisch platform in deze context erg groot is. UNRWA geldt voor vele vluchtelingen als een soort pseudo-overheid. Zeker voor de ex-Gaza’s, die geen toegang krijgen tot de Jordaanse overheid, zou inspraak in het beleid van UNRWA enorm waardevol zijn.

Spelende kinderen in de straten van Jerash Camp.

© Margo Van Den Berge

Camp Improvement Program in Jerash Camp

In wat volgt zal ik de betekenis van acht algemene struikelblokken voor participatieve projecten toepassen op de concrete context in Jerash Camp. De beschrijving van deze valkuilen ontleen ik aan Botes en Van Rensburg (2000). Ook de bevindingen van de eerste participatieve CIP, in Talbieh Camp, verwerk ik in mijn analyse.

Al-Nammari meldt dat ook binnen de VN-instituties de voorkeur wordt gegeven aan een selectief, eerder consultatie gericht proces, omdat ‘te veel democratie hoofdpijn veroorzaakt’.

Ten eerste is er de paternalistische rol van professionals en experten, die vaak verder gaan dan louter faciliteren en de besluitvorming trachten te domineren. Hierdoor gaat veel kennis over lokale kwesties verloren. Al-Nammari meldt dat ook binnen de VN-instituties de voorkeur wordt gegeven aan een selectief, eerder consultatie gericht proces, omdat ‘te veel democratie hoofdpijn veroorzaakt’.

Tijdens een workshop in Jerash Camp, waar gemeenschapsleiders waren uitgenodigd om te brainstormen over de verbetering van de kleine markt van het kamp, trachtten de urbanisten van UNRWA krampachtig de volledige controle over het gesprek te houden. Ze wandelden rond, of stonden recht in een centrale positie om te spreken, terwijl de genodigden op hun plaats moesten blijven zitten.

Vaak werden discussies niet afgerond en werd er vroegtijdig overgegaan op stemmen, waarbij er een lichte druk werd uitgeoefend om akkoord te gaan met het standpunt van UNRWA. Even vaak ontstonden er verhitte UNRWA vs. de rest-discussies. Deze paternalistische attitudes zijn niet noodzakelijk intentioneel. Heel vaak heeft het te maken met onervarenheid en een gebrek aan training over de uitdagingen van participatie.

Informeel gebruik van de weinige open plaatsen in het kamp.

© Margo Van Den Berge

Een tweede limiterende factor is de staat, voor wie participatie vaak slechts een middel is om bestaande machtsrelaties in stand te houden en kritiek uit de armste lagen van de bevolking in de kiem te smoren. Het Jordaanse Department of Palestinian Affairs (DPA) is verantwoordelijk voor de infrastructuur van de kampen en voorziet onder andere bureaucratische diensten. Ook heeft de DPA zijn eigen bestuursorgaan in de kampen, de Camp Service Committee (CSC). De leden van de CSC worden aangesteld door de DPA, maar worden door de kampbewoners niet noodzakelijk gezien als vertegenwoordigers van het kamp. Dit is des te meer het geval in Jerash Camp, waar de overgrote meerderheid van de bewoners niet kunnen stemmen, en dus niet vertegenwoordigd zijn in de Jordaanse regering en de DPA.

Het is nooit de bedoeling de vluchtelingengemeenschap echt te betrekken in het beleid. Veeleer is het de bedoeling om de controle over de vluchtelingenkampen te bewaren, gezien de problematische geschiedenis tussen de autoriteiten en de kampen.

Daarenboven hanteert de DPA een top-down methode waarbij de CSC slechts geraadpleegd wordt. Het is nooit de bedoeling de vluchtelingengemeenschap echt te betrekken in het beleid. Veeleer is het de bedoeling om de controle over de vluchtelingenkampen te bewaren, gezien de problematische geschiedenis tussen de autoriteiten en de kampen.

Eén van de recentste voorbeelden van deze drang naar controle en bewaking was tijdens de Arabische Lente. Toen werd het hoofd van de DPA vervangen, en stelde het nieuwe hoofd voor om het open participatorisch platform in Talbieh Camp op te doeken en te vervangen door DPA-geselecteerde individuen die toevallig allen tot de elite van het kamp behoorden. Verder zouden deze individuen geen reële macht hebben, maar zouden alle beslissingen door UNRWA en de DPA gemaakt worden.[6]

Een derde valkuil is de representativiteit van de kandidaten. Participatie op zich is vanzelfsprekend niet voldoende, aangezien die snel door de lokale elites kan worden gecoöpteerd. Representativiteit is heel vaak een moeilijk overbrugbaar probleem.

Mensen die rijker, hoger opgeleid, en machtiger zijn zullen sneller gehoor geven aan een open oproep tot participatie wegens de lagere opportuniteitskosten die dat voor hen meebrengt. Mensen die de tijd en middelen hebben om de meetings van een participatorisch platform bij te wonen zijn heel vaak, en al zeker in arme gemeenschappen, een minderheid.

Als we actief kandidaten gaan selecteren ontstaan er andere problemen. Als de selectie louter door een buitenstaande institutie zoals UNRWA gebeurt, dan bestaat het risico dat niet alle lagen van de bevolking gerepresenteerd zullen zijn. Een welgekend antropologisch principe is hier immers van toepassing: De meest toegankelijke leden van een gemeenschap zijn vaak degene die het minst representatief zijn voor deze gemeenschap.

Aan de andere kant zullen lokale organisaties, niettegenstaande hun betrouwbaarder beeld van de verschillende lagen van de bevolking, over het algemeen niet effectiever zijn in het selecteren van representatieve participanten, tenzij de gemeenschap op zich reeds relatief egalitair is, of als er open en transparante systemen van beleidsvorming aanwezig zijn. In zowel de Jordaanse samenleving, als de meeste Palestijnse vluchtelingenkampen in Jordanië is dit helaas niet het geval. Een samenwerking tussen UNRWA en de vluchtelingengemeenschap op vlak van selectie is dus noodzakelijk.

In het verleden hebben lokale vluchtelingenelites zich openlijk uitgesproken tegen participatiemodellen van UNRWA.

Ten vierde is er het fenomeen van gate-keeping en coöptatie door de lokale elites. Zelfs al verloopt de selectie van de mogelijke kandidaten vlekkeloos, dan nog blijft de mogelijkheid bestaan dat het proces wordt gedomineerd door bepaalde groepen.

In het verleden hebben lokale vluchtelingenelites zich openlijk uitgesproken tegen participatiemodellen van UNRWA. In Talbieh Camp nam de manier waarop bepaalde groepen de besluitvorming naar zich wilden toetrekken zelfs kwaadwillige vormen aan.

Zo werden meningen van minderheidsgroepen geridiculiseerd, of beschuldigde men groepen van verkwisting van fondsen. Bepaalde gemeenschapsleiders verlaagden zich tot het verspreiden van valse roddels. In de implementatiefase werden projecten die gesuggereerd waren door jongeren en vrouwen uiteindelijk gevandaliseerd.[7] Dit is een ongelofelijk delicate kwestie die moet worden aangepakt door de bestaande machtsstructuren op een slimme manier te incorporeren in het nieuwe participatorische model. Enerzijds is het vanzelfsprekend de bedoeling om de traditionele macht te doen wijken voor een nieuwer en inclusiever systeem, anderzijds mogen de bestaande elites zich niet genegeerd voelen, want dat eindigt al te vaak in een boycot van het project.

Een vijfde probleem is een algemeen gebrek aan publieke belangstelling om betrokken te worden. Dit ontstaat voornamelijk in gemeenschappen die geen sociale traditie hebben die participatie ondersteunt, niet bezitten over de nodige technologie om een goede dienstverlening op touw te zetten, waarvan de overheid terughoudend is ten opzichte van participatie, of waar de bevolking de overheid als een voldoende afdoende medium beschouwt. Drie van deze vier voorwaarden zijn vervuld in Jerash Camp.

Jordanië heeft te kampen met een enorm zwakke democratische traditie.

Jordanië heeft te kampen met een enorm zwakke democratische traditie. Het stemgedrag van het gros van de bevolking wordt voornamelijk bepaald door tribalisme en cliëntelisme.

Ook in Jerash Camp, waar voornamelijk Bedoeïenenfamilies leven, hebben de Mukhtars – de notabele mannen van elke familie – een onredelijk groot aandeel in de besluitvorming.

Het gebrek aan de nodige technologie gaat samen met het krimpende budget van UNRWA. Daaronder valt, naast geld voor de dienstverlening, ook een tekort aan tijd en menselijk kapitaal dat noodzakelijk is voor het ontwikkelen van efficiënte participatorische tools. De onwil van de staat om aan echte participatie te doen hebben we hierboven reeds besproken.

De enige voorwaarde die niet vervuld is, en die ook nooit kan vervuld worden in de specifieke context van Jerash Camp, is de perceptie van de overheid als afdoende. Deze onmogelijkheid komt voort uit de toestand van stateloosheid die eigen is aan de ex-Gazagemeenschap. Deze toestand, hoewel schrijnend, draagt in zich de potentie om de publieke interesse voor participatorische alternatieven aan te wakkeren.

De witte wagens van UNRWA rijden zich ook wel eens vast in de kleine straatjes van het kamp.

© Margo Van Den Berge

Een zesde hinderpaal wordt in de literatuur omschreven als ‘hard-issue bias’. Het is de neiging om het belang van de sociale en culturele omstandigheden van een project te beschouwen als onbelangrijk of onnodig tijdrovend. De focus ligt dan voornamelijk op de meer tastbare, ‘harde’ kwesties, zoals technologische, financiële, fysieke, en materiële aspecten.

Het belang van de sociale component in Jerash Camp kan geïllustreerd worden aan de hand van een anekdote. In de shelter van een bepaald gezin groeide namelijk een Eucalyptusboom, waarvan de wortels de betonnen funderingen langzaamaan kapot maakten. Aangezien bomen zeldzaam zijn in het kamp, en de shelter hoe dan ook toch opnieuw gebouwd moest worden, besloot UNRWA het gezin te verplaatsen.

Wat de projectmedewerkers zich echter niet realiseerden was dat deze relocatie enkel binnen de zelfde wijk kon, aangezien het kamp bestaat uit verschillende tribale families. Deze families wonen gegroepeerd in wijken, en zelfs een terloops bezoek aan de wijk als men daar geen familie of vrienden heeft wonen is uit den boze. Het zou sociaal onmogelijk zijn voor een gezin uit één stam om in de wijk van een andere te wonen.

Een goed participatieplatform blijkt tijdens de implementatie en de evaluatiefase veel efficiënter dan traditionelere ontwikkelingsmodellen vanwege het gevoel van ownership dat de betrokkenen ervaren.

Het zevende punt is heel nauw verbonden met het vorige. Vaak wordt er immers te veel gefocust op onmiddelijke en concrete resultaten. Het product wordt met andere woorden als belangrijker aanzien dan het proces. Deze tendens is niet enkel aanwezig bij ontwikkelingswerkers, maar ook bij opiniemakers en politici.

Het idee heerst vaak dat participatieprocessen nodeloos tijdrovend en kosteninefficiënt zijn. Dit hoeft echter niet noodzakelijk waar te zijn, aangezien volgens Botes en van Rensburg (2000) een goed participatieplatform tijdens de implementatie en de evaluatiefase veel efficiënter blijkt dan traditionelere ontwikkelingsmodellen vanwege het gevoel van ownership dat de betrokkenen ervaren. De identificatie-, ontwerp-, en planfase zal echter iets meer tijd in beslag nemen. Cruciaal hierbij is vanzelfsprekend een goed ontwerp van het participatieplatform. Te vaak wordt bij het falen van een participatief project de gemeenschap met de vinger gewezen, terwijl de ware problemen bij de projectleiders en een gebrekkig projectontwerp liggen.[8]

Daarenboven zal bij langdurige, terugkerende, en verschillende projecten bij dezelfde doelgroep – wat in Jerash Camp en algemeen bij UNRWA het geval is – deze initiële inefficiëntie verdwijnen wanneer er eenmaal een doeltreffend participatieplatform is opgebouwd. Bij het creëren van een dergelijk platform moeten we echter rekening houden met het feit dat beide extremen – product zonder proces, en proces zonder product – gevaarlijk zijn. In het eerste geval heeft de lokale gemeenschap geen ownership van het project, en dreigen de resultaten daardoor irrelevant en/of onduurzaam te zijn.

Wanneer er echter geen enkele resultaten geboekt worden, ondanks een uitgebouwd participatiesysteem, zullen er zich onvermijdelijk frustraties opstapelen bij zowel de gemeenschap, als bij de projectmedewerkers.

Een laatste probleem schuilt in het ontbreken van uitvoerige rapporten over gefaalde projecten. Dezelfde logica die de focus vooral scherp stelt op directe resultaten, zal ook vooral succesverhalen in de schijnwerpers zetten. Een gefaald project vormt beargumenteerbaar echter de interessantste casus. De evaluatiefase van elk project is hierbij onmiskenbaar belangrijk.

Ook UNRWA worstelt hiermee en bouwt mede hierdoor veel te weinig op vorige ervaringen.

De stallen van Augeas

De opdracht waarvoor UNRWA staat lijkt, net als Hercules’ vijfde werk – de stallen van Augeas uitmesten – onbegonnen werk. Dit artikel heeft zeker niet de pretentie een blauwdruk te leveren voor een participatief forum voor Palestijnse vluchtelingen in Jordanië. Het bouwt slechts op enkele persoonlijke ervaringen en algemene bedenkingen.

Eén van de meest cruciale factoren is het toevoegen van participatiespecialisten, antropologen, en andere sociale wetenschappers aan de nu nogal eenzijdig technische staf. Maar door de uitdrogende bron aan middelen lijkt dit onmogelijk. Hercules moest de Alpheus- en de Peneusrivier omleiden om te slagen in zijn opdracht, maar zonder een rechtmatige en afdoende geldstroom vanuit bijvoorbeeld Europa blijft UNRWA machteloos.

Noten

• [1] Al Husseini 2010, p. 17

• [2] Ibid.

• [3] Mansuri and Rao 2004, p. ix

• [4] Mansuri and Rao 2004, p. 1

• [5] Cernea 1983 in Botes and van Rensburg 2000, p. 47

• [6] Al-Nammari in Hanafi et al. 2014

• [7] Al-Nammari 2013, p. 227

• [8] Botes and van Rensburg 2000, p. 51

Bibliografie

• Al Husseini, J. (2010). UNRWA and the Refugees: A Difficult but Lasting Marriage. Journal of Palestine Studies, 40(1), 6-26.

• Al-Nammari, F. (2013). Participatory urban upgrading and power: Lessons learnt from a pilot project in Jordan. Habitat International(39), 224-231.

• Al‐Nammari, F. (2014). Talbiyeh Camp Improvement Project and the challenges of community. In S. Hanafi, L. Hilal, & L. Takkenberg, UNRWA and Palestinian Refugees: From Relief and Works to Human Development. Routledge.

• Botes, L., & van Rensburg, D. (2000). Community Participation in Development. Community Development Journal, 35(1), 41-58.

• Mansuri, G., & Rao, V. (2004). Community-Based and -Driven Development: A Critical Review. World Bank Res Obs, 19(1), 1-39.