Van visie tot realiteit: het multilateraal handelssysteem vijftig jaar oud

De visie achter het systeem heeft veel aan de Amerikaanse inspiratie te danken. Ze blijft even fris en toepasselijk op de werkelijkheid van vandaag en op de toekomstige uitdagingen als ze bij de aanvang was. Vijftig jaar lang heeft ze zowel de economische groei als de internationale stabiliteit bevorderd. In onze wereld vol onzekerheden zijn die visie en het systeem dat erop gebouwd is een onschatbare troef. Bij deze feestelijke gelegenheid wil ik eerst terugblikken, om daarna de betekenis van het systeem voor de toekomstige wereldeconomie te verduidelijken.

De wereld die we rondom ons zien - een wereld van groeiende economische integratie, van uitdijende ontwikkeling en van ongekende voorspoed - is in vele opzichten de verwezenlijking van een idee die ontstond uit de verwoesting veroorzaakt door de Tweede Wereldoorlog.

Zeker, ongelijkheid en armoede bestaan nog in onaanvaardbaar hoge mate. Maar tegelijkertijd hebben tien ontwikkelingslanden met een gezamenlijke bevolking van anderhalf miljard gedurende de jongste tien of vijftien jaar hun inkomen per hoofd verdubbeld.

In sommige gevallen wordt de kloof tussen de landen nog dieper, maar toch hebben de ontwikkelingslanden tussen 1990 en 96 een gemiddelde groei gekend van 5,4%, driemaal meer dan de rijke landen.

Alle grote economieën van de wereld volgen nu, elk op haar manier, de marktprincipes. Miljarden mensen voelen zich meer en meer betrokken bij het globaliseringsproces. Tijdens de Koude Oorlog bestond de uitdaging erin, een verdeelde wereld te beheren; het is onze uitdaging in dit post-Koude-Oorlog-tijdperk, een wereld van groeiende onderlinge afhankelijkheid in goede banen te leiden. En toch blijft de basisidee achter het multilateralisme even geldig voor dit mondiale tijdperk als ze in de naoorlogse periode was: de voorspoed en de vrede van de wereld worden het best gebouwd op een fundering van open en niet-discriminerende handel.

Die idee stond om twee redenen centraal bij de architecten van de naoorlogse orde. De eerste reden was dat protectionisme de wereldeconomie naar een regelrechte ramp had gevoerd. Allen hadden ze de economische chaos van de jaren dertig meegemaakt, toen het op zichzelf terugplooien van de economieën rechtstreeks leidde tot een instorting van de internationale handel, tot de grote depressie en uiteindelijk tot de Wereldoorlog. Allen waren het eens dat de enige weg tot economische heropbouw lag bij open markten en vrije handel, ondersteund door een systeem van onderhandelde en afdwingbare regels.

De tweede basisidee was politiek: het geloof dat vrijhandel en de rol ervan in het bewerken van de economische voorspoed een essentieel element was voor de internationale stabiliteit en veiligheid. Handel, in een systeem gebaseerd op regels, vergroot de wederzijdse afhankelijkheid van de naties en maakt zo de kans op een nieuwe wereldoorlog gering. Het principe van niet-discriminatie belet de totstandkoming van de exclusieve afspraken en blokken die tussen de twee wereldoorlogen zoveel rivaliteit en protectionisme hadden veroorzaakt. Achter dat alles zat het fundamentele geloof dat economische vrijheid tussen naties een wezenlijke voorwaarde tot politieke en menselijke vrijheid was. Zoals een Amerikaans waarnemer, Arthur Krock, het toen uitdrukte: ‘Economische vrijheid voor iedereen is het grondbeginsel van de Amerikaanse buitenlandpolitiek voor oorlogspreventie’.

De fundamentele kracht van het systeem was en is het feit dat het steunt op regels. Zoals tevoren de GATT, berust de WTO op contractuele, bindende verplichtingen die door de regeringen vrij genegotieerd en aangegaan en door de nationale parlementen bekrachtigd worden. Het is dus een transparant en werkelijk democratisch systeem.

Bovendien bewijst het succes van het systeem de blijvende kracht van zijn grondbeginsel, de niet-discriminatie. Het meest in het oog springende doel van de GATT was, de handelsbarrières neer te halen. Dat doel werd acht onderhandelingsronden lang nagestreefd, waardoor de industriële toltarieven daalden van gemiddeld veertig procent tot minder dan vier procent. Maar een tweede niet minder belangrijk doel was, een stel niet-discriminatieregels in te voeren die rusten op de tweelingpijlers van ‘Nationale Behandeling’ en de ‘Meest Begunstigde Natie’ en die de interactie tussen aparte en verschillende nationale economieën stimuleren. Dat kernbeginsel van niet-discriminatie droeg veel bij tot het afbouwen van de machtspolitiek in de handelsrelaties, doordat aan alle leden gelijke toegang tot de zekerheid van de regels wordt gewaarborgd, welke ook hun omvang of ontwikkelingspeil zijn.

Een derde sterke kant van het systeem was zijn verbintenis tot consensus in de besluitvorming. Het bestaan van het systeem hing niet af van zijn afdwingingsmacht, maar uiteindelijk van de wil van zijn leden om het te steunen. Toch leidt dat consensusbeginsel niet tot verzwakking of vertraging van het systeem. Integendeel, in de loop van de jaren is het een bindende kracht gebleken, een unieke en onschatbare basis voor internationale samenwerking in de handel.

Ook het onderhandelingsproces tussen handelspartners om elkaar gunstvoorwaarden toe te staan - en dan die voorwaarden multilateraal te maken ten bate van allen - is een sterke stimulans gebleken voor liberalisering. Het is een ingebouwd mechanisme dat zowel de industrie- als de ontwikkelingslanden ertoe aanzet, bij elke onderhandelingsronde gedurfde voorstellen van marktopening op tafel te leggen. Het genie van het WTO-systeem zit in het feit dat het nastreven van het nationaal belang buitengewone collectieve voordelen kan scheppen door de markt te openen en de internationale samenwerking te versterken.

De economische voordelen van het systeem zijn evident, in een wereld waar de handel sinds 1950 driemaal sneller groeide dan de productie.

Gedurende de jongste twaalf maanden alleen al hebben we een belangrijk initiatief genomen om de Minst Ontwikkelde Landen op te nemen in de hoofdstroom van het wereldhandelssysteem. We hebben een historisch akkoord bereikt over telecommunicatie, dat meer dan 90% van de mondiale markt omvat. We zijn het eens geworden over de afschaffing van de toltarieven op producten van informatietechnologie, een van de snelst groeiende sectoren van de wereldeconomie. En een even ingrijpende overeenkomst hebben we bereikt over de liberalisering van de mondiale financiële diensten, waardoor voor het eerst de handel in bankproducten, in verzekeringen en in financiële informatie door multilaterale regels wordt geregeld. Al die verwezenlijkingen samen komen overeen met een grote onderhandelingsronde.

De waarde van die akkoorden wordt gewaarborgd door een unieke procedure om geschillen te beslechten - dispute settlement process. Bij de overgang van GATT naar WTO is die procedure nog versterkt en veiliger gemaakt door de oprichting van een Appellate Body of beroepsinstantie.

Dat de verhoogde doelmatigheid van de geschillenprocedure door de leden geapprecieerd wordt blijkt uit het veelvuldig gebruik dat ervan gemaakt wordt. De VS zijn de grootste gebruikers en tegelijk de hevigste supporters van het systeem. Het succes van de procedure ligt niet alleen in het feit dat oordelen worden uitgesproken; ze heeft ook een afschrikkingswaarde en leidt in een vierde van de gevallen tot schikkingen in der minne.

Natuurlijk is de beperking van het systeem dat het alleen kan werken op basis van handelsregels die door de regeringen zijn goedgekeurd en door de parlementen zijn bevestigd. Daarom is het zo belangrijk dat de internationale gemeenschap meer vooruitgang boekt in het bepalen van afgesproken regels in andere domeinen, zoals het Milieu. Een ecologisch probleem moet immers een ecologische oplossing krijgen, geen handelsoplossing.

Die fundamentele economische en politieke kenmerken zijn niet veranderd in deze periode van globalisering. Integendeel. Meer dan ooit tevoren hangt de voorspoed van de wereld af van een open internationale economie die berust op samen afgesproken regels. De bijdrage van de handel tot de groei van de VS is over de jaren sterk vooruitgegaan: naar schatting heeft de uitvoer in de voorbije tien jaar gezorgd voor een derde van de totale economische groei. Tien jaar geleden schiep de uitvoer werkgelegenheid voor zeven miljoen Amerikanen. Het Handelsdepartement schat dat in het jaar 2000 dit cijfer zal oplopen tot zestien miljoen, meer dan het dubbel.

Wél veranderd zijn de uitdagingen waarmee het systeem te maken heeft. Een uitdaging van de toekomst is, de mondiale economische integratie te realiseren terwijl de nationale systemen nog sterk verschillen. Nu de tariefbarrières gesloopt zijn, verschuift de focus van de handelspolitiek naar het binnenland, naar regelende en structurele verschillen zoals de wetgeving voor investering, voor concurrentie of voor milieu, die een zware impact kunnen hebben op de toegang tot de markt en op de internationale handels- en investeringsstromen. De doorbraak van de informatietechnologie en van de telecommunicatie opent de mogelijkheid voor een handel zonder grenzen in de sleutelsectoren, maar schept tegelijk nieuwe vragen over het regelen en beheren van een economie in het computertijdperk.

Onnodig te zeggen dat die technologieën ongehoorde kansen bieden om nieuwe gebieden open te leggen in de 21ste eeuw. We zien voor ons de mogelijkheid dat miljarden mensen in de ontwikkelingswereld voor het eerst gelijke toegang krijgen tot informatie en kennis, de twee meest vitale grondstoffen van het informatietijdperk. De ontwikkelingslanden krijgen nu de middelen om de levenskwaliteit van hun bevolking versneld op te tillen.

Een mondiale economie heeft behoefte aan een mondiaal systeem van handelsregels. Ons handelssysteem is vandaag meer mondiaal dan ooit. Naast onze 132 lidstaten is er een ‘wachtlijst’ van 31 landen die hun aanvraag deden tot WTO-lidmaatschap.

Toetreden tot de WTO is niet te vergelijken met lid worden van een politiek forum of van een organisatie die leningen en giften verstrekt. Het betekent hard onderhandelen met de huidige leden en dikwijls grote veranderingen aanbrengen in de nationale politiek om in staat te zijn bindende verplichtingen aan te gaan in alle domeinen van het handelsspectrum. Maar landen die in de WTO stappen, verwerven een grotere veiligheid en voorspelbaarheid in hun handelsrelaties en komen in een positie van gelijkheid doordat ze toegang krijgen tot het systeem van geschillenregeling. En vooral, door hun economieën te openen versnellen die landen hun ontwikkeling, omdat hun partners de zekerheid hebben dat eenzijdige economische hervormingen voortaan in een wettelijk internationaal kader gebeuren.

Dat is een belangrijke reden waarom het toetredingsproces zulke hoge prioriteit krijgt in de WTO. De 31 kandidaten zijn alle ontwikkelingslanden of economieën in transitie. Daarbij zijn er reuzen zoals China en Rusland, maar ook Saudi-Arabië, de ex-Sovjetrepublieken van de Baltische Zee en van Centraal-Azië, en eveneens enkele van de kleinste eilandstaten. Het feit dat zo’n diversiteit van economieën, waaronder de vroegere bastions van de centrale planning, het WTO-lidmaatschap als een belangrijk doel nastreven, laat geen twijfel over het belang en de aantrekkingskracht van het systeem.

Het is duidelijk dat we die onderhandelingen zo spoedig mogelijk moeten afsluiten. Het proces van mondiale economische integratie wacht niet op ons, en het is in ieders belang dat die integratie gebeurt in het raam van de WTO-regels. De urgentie is des te groter daar we in het begin van de volgende eeuw voor belangrijke nieuwe onderhandelingen staan in sleutelsectoren zoals landbouw en diensten. Maar de uitbreiding van de WTO moet tevens het systeem versterken, niet verzwakken, en ze moet gebeuren onder gezonde handelsvoorwaarden.

Het antwoord op die uitdaging zal ook duidelijk maken hoe groot ons vermogen is om met onze groeiende onderlinge afhankelijkheid om te gaan in een wereld met verschillende machtscentra en verschillende belangen. Alle naties staan voor een dilemma: regeringen moeten in de eerste plaats rekening houden met een plaatselijk electoraat, terwijl economische systemen vooral een antwoord moeten geven op mondiale behoeften. Dat dilemma zal nog scherper worden naarmate de globalisering voortschrijdt. De ervaring van het multilaterale systeem met het bereiken van een consensus doorheen tal van thema’s en belangen zal meer dan ooit nodig zijn om de internationale architectuur aan te passen aan dat structurele dilemma.

Wat we vandaag vieren is een systeem van regels steunend op consensus, dat alle economieën van de wereld omvat. Een systeem dat barrières verwijdert, niet alleen tussen economieën, maar ook tussen volkeren. Een systeem dat een net van economische interdependentie weeft en dat ieders voorspoed belangrijk maakt voor allen. Een systeem dat de menselijke situatie voor allen gelijk maakt door de verspreiding van technologie en kennis, en zowel een globale visie als een globale economie is. We mogen immers de idealen niet vergeten die aan de grondslag liggen van het multilateraal handelssysteem.

De vijftigste verjaardag kon daarom op geen beter ogenblik vallen en betekent veel meer dan alleen het oproepen van de successen van het verleden. De financiële chaos in Azië heeft eens te meer de economische onderlinge afhankelijkheid van onze wereld onderstreept en de behoefte aan internationale antwoorden voor grensoverschrijdende problemen in het licht gesteld.

De rol van het handelssysteem in de oplossing van die crisis is en blijft doorslaggevend. Omdat er geen oplossing mogelijk is zonder de actieve bijdrage van een multilateraal systeem dat steunt op regels, een systeem dat bewezen heeft een bastion te zijn tegen protectionistische druk.

Ik zeg het zonder omwegen: DIT IS GEEN TIJD VOOR PROTECTIONISME.

Als we dit probleem doelmatig willen oplossen moeten we een beroep kunnen doen op de gezamenlijke inzet van al de hoofdspelers van de globale economie. Europa, Noord-Amerika, Azië en Zuid-Amerika, alle moeten ze een inspanning doen om Azië weer op de been te helpen. China en Japan moeten nu het regionale leiderschap waar maken dat van hen verwacht wordt.

Het vijftigjarig jubileum valt ook samen met een snelle uitbreiding van de regionale handelssystemen. In de komende jaren moeten we beter bepalen welke toekomst wij willen, moeten we dus keuzes maken. Willen wij een toekomst gebaseerd op niet-discriminatie, steunend op regels en met mondiaal perspectief? Of willen we een totaal andere toekomst, een wereld verdeeld in enkele grote regionale handelszones met verschillende regels en bij definitie gebaseerd op discriminatie tussen handelspartners?

Er bestaat maar één weg om dat moeilijke tweede scenario te vermijden en die is, het strikt bewaken van de prioriteit en van het dynamisme van het multilateraal systeem.

De auteur is algemeen directeur van de Wereldhandelsorganisatie, WTO. Hij richtte deze toespraak tot het forum ‘Het Wereldhandelssysteem, vijftigjarig jubileum van de GATT’, georganiseerd door Brookings Institution en World Affairs Council, te San Jose, California, op 26 februari 1998. Vertaling uit het Engels door Bob Hendrickx.