“‘Duitse werkloosheid daalt, maar Duitse werknemer betaalt’

De sterke stijging van de Duitse armoede doet zich niet alleen voor bij wie zonder werk zit. Meer dan een op de tien Duitsers in een huishouden waarin veel gewerkt wordt, is arm.

Jörg Schreier (CC BY 2.0)

In de queeste om meer mensen aan het werk te krijgen, wordt nogal eens met enig enthousiasme verwezen naar de Duitse ervaring. Duitsland werd, tot het midden van de jaren tweeduizend, aangeduid als de “zieke man van Europa”. De hereniging van Duitsland was dan wel een politiek succes, economisch ging het onze oosterburen na de hereniging heel wat minder voor de wind. Meer dan één op de tien Duitsers die wilde werken, zat werkeloos thuis.

Vandaag ligt de situatie heel anders. In de meeste Europese landen mag de structurele werkloosheidsgraad dan wel sterk gedaald zijn sinds 2005 (in België bijvoorbeeld met meer dan een derde), weinig landen hebben het, zo gemeten, beter gedaan dan Duitsland.

Meer dan 13 miljoen Duitsers leeft vandaag in armoede. En wat daarbij opvalt, is dat het niet alleen gaat om wie zonder werk zit.

Om het Duitse succes te verklaren, grijpt men gauw terug naar de Hartz-hervormingen die de rood-groene regering-Schröder van 2003 tot 2005 invoerde. De hervormingen hielden onder andere een herstructurering van de publieke tewerkstellingsbureaus in en een versoepeling van de regels voor het aanwerven van tijdelijke werkkrachten. Maar er was ook —het meest notoir— een beleid dat “werkweigeraars” zwaarder sanctioneerde, en een scherpe daling van de werkloosheidsvergoeding voor langdurig werklozen. Dat werd samengevoegd met de middelen-getoetste bijstand.

Een direct gevolg van deze hervormingen was alvast een sterke stijging van het aantal Duitsers dat moest rondkomen met een inkomen onder de armoedegrens. In de jaren onmiddellijk volgend op de Hartz-hervormingen belandden bijna 2,5 miljoen méér Duitsers in armoede dan voordien. Sindsdien zijn daar nog eens zo’n miljoen Duitsers bijgekomen. Meer dan 13 miljoen Duitsers leeft vandaag in armoede.

Wat daarbij vooral opvalt, is dat deze sterke stijging van de Duitse armoede zich niet alleen voordoet bij wie zonder werk zit, zoals verwacht kon worden na de scherpe daling van het inkomen van langdurig werklozen. Het armoederisico voor huishoudens waarin relatief weinig gewerkt wordt, is inderdaad verdubbeld.

Maar als de stijgende armoede beperkt bleef tot mensen zonder werk, zouden sommigen durven argumenteren dat dit de prijs is die ‘wij’ moeten willen betalen om meer mensen aan het werk te krijgen.

Nee, de armoede steeg sinds de Hartz-hervormingen ook sterk bij wie wél werkt. Meer dan een op de tien Duitsers in een huishouden waarin veel gewerkt wordt (bijvoorbeeld een partner voltijds, de andere partner halftijds), moet het toch doen met een inkomen onder de armoedegrens. Zij werken, en niet een klein beetje, en zijn toch arm.

Het Hartz-effect: tewerkstelling daalt

De vraag blijft dan nog steeds: klopt het dat de Hartz-hervormingen verantwoordelijk zijn voor de structurele daling van de Duitse werkloosheidscijfers? In een recente paper die verscheen in de European Economic Review wordt dieper op deze vraag ingegaan.

De onderzoekers, Jake Bradley en Alice Kügler, proberen er de effecten van de verschillende Hartz-hervormingen zelf te isoleren van bredere macro-economische evoluties. Dat doen ze door nauwkeurig de microdata te analyseren op het niveau van individuele werkkrachten en bedrijven. Zo willen ze een beter beeld te krijgen van de reële impact van de verschillende hervormingen.

Het inkomen uit werk daalde door de Hartz-hervormingen voor kortgeschoolden met meer dan tien procent.

Het spreekt voor zich dat deze beleidsevaluatie van de Hartz-hervormingen — welke effecten ze in werkelijkheid hebben gehad, in plaats van geacht werden te hebben — hoogst relevant is. En, opvallend: de resultaten die in het paper gepresenteerd worden, zijn volstrekt in tegenspraak met het gebruikelijke verhaal dat verteld wordt over de Hartz-hervormingen.

Het gecombineerde effect van de verschillende Hartz-hervormingen laat zich volgens deze studie samenvatten als, paradoxaal genoeg, een lichte daling in de tewerkstellingsgraad, compleet tegengesteld aan het bedoelde effect.

Deze daling in de tewerkstellingsgraad gaat bovendien gepaard met een daling van de lonen (door de Hartz-hervormingen veroorzaakt), die scherper wordt naarmate werkers minder lang geschoold zijn. Voor kortgeschoolden is de daling in lonen het meest uitgesproken: hun inkomen uit werk daalde door de Hartz-hervormingen met meer dan tien procent.

Geen extra banen maar tijdelijke contracten

De onderzoekers hebben ook het effect van de verschillende hervormingen afzonderlijk proberen te evalueren, op basis van de beschikbare microdata.

Een eerste golf van hervormingen had tot doel de tewerkstelling te stimuleren en extra jobs te creëren door ‘kleine banen’ te subsidiëren. Baantjes van korte duur, of met weinig uren, aan lage lonen, waarbij bedrijven grote kortingen kregen op de verschuldigde sociale bijdragen. Op die manier, beweerde men, kon de drempel tot herintrede op de arbeidsmarkt laag gehouden worden.

Het effect, zo blijkt uit de studie, van deze subsidiëring van kleine baantjes was echter niet dat veel extra jobs werden gecreërd en dat de tewerkstelling zo werd opgedreven. Firma’s reageerden niet op de hervorming door extra banen te creëren, maar door banen met betere arbeidsvoorwaarden te vervangen door tijdelijke contracten met minder uren. Voor hen veel goedkoper, want door de overheid gesubsidieerd. De hervorming had in de eerste plaats een sterke daling van de jobzekerheid tot gevolg, in plaats van een stijging van de tewerkstellingsgraad.

De Hartz-hervormingen hadden niet tot doel of als effect om tewerkstelling te creëren, maar wel een kunstmatige verlaging van de prijs die firma’s moeten betalen voor arbeid.

De laatste en meest notoire hervormingen perkten het recht op en de hoogte van de werkloosheidsuitkering drastisch in. Die maatregel had een verwaarloosbaar effect op de tewerkstelling, maar vooral een groot effect op het loon van wie wél werkt: hun lonen liggen veel lager dan ze zonder de hervormingen zouden liggen. Tot meer dan tien procent lager voor kortgeschoolden.

Het is in deze context dan ook niet verwonderlijk dat de armoede in Duitsland sinds de hervormingen scherp gestegen is, niet in het minst in de gezinnen van werkende Duitsers. Dat terwijl anderzijds Duitse bedrijven de exportmarkten domineren.

De Hartz-hervormingen hadden niet tot doel of als effect het creëren van tewerkstelling aan correcte arbeidsvoorwaarden, maar wel een kunstmatige verlaging van de prijs die firma’s moeten betalen voor arbeid in Duitsland. De ontkoppeling van de gestegen productiviteit en de loonontwikkeling is er sinds de Hartz-hervormingen bijzonder uitgesproken, en de effecten op de winstmarges van de bedrijven navenant.

Heroriëntering

Maar wat als Duitsland niet kan blijven rekenen op een stijgende vraag naar Duitse goederen aan kunstmatig lage prijzen door het van overheidswege drukken van de prijs van arbeid? De slabakkende Italiaanse economie, de Brexit-dreiging, een vertraging van de Chinese economie en een handelsoorlog dreigen zware gevolgen te hebben voor het Duitse exportmodel.

Het Duitse beleid moet dringend de interne vraag stimuleren door de reële inkomens van de Duitse huishoudens te verhogen, en door eindelijk de broodnodige publieke investeringen te ondernemen die al zo lang uitblijven door de eenzijdige fixatie op begrotingsoverschotten.

Zonder die heroriëntering van het beleid dreigt Duitsland weer weg te zakken in het moeras. Het alternatief is nog maar eens een nieuwe ronde van loonverlagingen, en de Verelendung (achteruitgang, verpaupering, red.) van de rest van Europa.

Matthias Somers is wetenschappelijk medewerker bij de denktank Minerva