“‘Hoe blijft de Belgische ontwikkelingssamenwerking relevant?’

Gesloten centra, open dromen”, van de Congolese kunstenaar Freddy Tshimba. Gemaakt met lepels uit Kinshasa.

Geert Van Pamel / Wikimedia (CC BY-SA 4.0)

De Belgische ontwikkelingssamenwerking staat weer op de kaart. De nieuwe regering gaf aan dit beleidsdomein verhoudingsgewijs ruim plaats en morgen publiceert DAC, het ontwikkelingscomité van de OESO, haar rapport over de Belgische Ontwikkelingssamenwerking. Melanie Schellens kon het document al inkijken.

De Belgische ontwikkelingssamenwerking staat weer op de kaart. De nieuwe regering gaf aan dit beleidsdomein verhoudingsgewijs ruim plaats, zoals vorige maand ook al bleek uit de analyse van het federaal regeerakkoord door MO* en 11.11.11.

Ondertussen stuurde Minister Kitir een eigen beleidsnota naar het Parlement. Zowel het regeerakkoord als de nota van de Minister signaleren in meer dan één paragraaf dat ze het bestaande instrumentarium en de impact ervan willen evalueren. Dat is heel verstandig, maar vraagt tijd. Gelukkig is er al heel wat werk geleverd, zowel door Belgische actoren als op internationaal vlak.

Eén van de interessante oefeningen is peerreview van het ontwikkelingscomité (DAC) van de OESO, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (gemeenzaam aangeduid als de geïndustrialiseerde of “ontwikkelde” landen). Die vijfjaarlijkse externe evaluatie komt precies op tijd. Ze werd uitgevoerd door collega’s uit andere donorlanden (in dit geval Luxemburg en Zwitserland) samen met het DAC-secretariaat en half oktober afgerond.

Het definitieve rapport wordt weliswaar pas morgen gepubliceerd, maar de bevindingen en aanbevelingen werden al uitgebreid besproken tussen de verschillende partners en uit de beleidsnota van Minister Kitir blijkt dat ook zij zich dit rapport al eigen maakte.

Goede intenties: gewaardeerde focus op de armste landen, fragiele situaties, conflictpreventie, multilateralisme

Eerst het goede nieuws uit de nieuwe peerreview. Bij deze oefening werden ook de Belgische niet-gouvernementele actoren betrokken en dat lijkt te wijzen op een opening naar meer transparantie en overleg. Dergelijke opening werd eind jaren 1990 al gemaakt door het Ontwikkelingscomité van de OESO, maar in de loop der jaren weer verlaten.

We suggereren om in één moeite door straks ook het parlement sterker te betrekken bij de voorstelling van het eindrapport en zo het publiek debat over OS eens aan te trekken.

De OESO noteert met tevredenheid dat de Belgische ontwikkelingssamenwerking zich de afgelopen jaren bleef richten op de armste landen en op landen in fragiele situaties. Daarmee maakt ons land het zichzelf niet gemakkelijk, maar het steekt positief af tegen de inspanningen van de gemiddelde donor, die eerder aan het werk is in de midden-inkomenslanden.

Nog een goed punt is dat België zich wereldwijd opwerpt als pleitbezorger voor mensenrechten, en voor vrouwenrechten in het bijzonder. Ook conflictpreventie staat hoog op de agenda.

Het ontbreekt nog aan focus, strategie en adequate instrumenten.

België maakte ook werk van haar partnerschappen met de verschillende Belgische actoren in de samenwerking, zowel met de actoren van de niet-gouvernementele samenwerking (niet-gouvernementele organisaties maar ook universiteiten, vakbonden, …) als met de multilaterale organisaties en de privésector, en zoekt naar mogelijkheden om de coördinatie tussen al deze actoren te verbeteren. Ons land wordt verder ook gewaardeerd als pleitbezorger voor de multilaterale aanpak.

De Belgische ontwikkelingssamenwerking presteert tenslotte ook sterk op het vlak van de humanitaire (nood-)hulp. Dat is het resultaat van jarenlange investeringen in verbeteringen van het wettelijk kader en van de praktijk, en dat werpt ondertussen vruchten af die ook internationaal opgemerkt worden.

Uitdagingen scherp stellen: instrumenten …

Met die positieve punten stelt België zichzelf ook voor een aantal uitdagingen, en dus heeft de OESO ook een reeks aanbevelingen in petto, en pistes voor verbetering. Samengevat moet België, dat een lange reeks hervormingen in de ontwikkelingssamenwerking achter de rug heeft, meer werk maken van strategische sturing, de synergie versterken tussen haar verschillende acties inzake de zogenaamde “Nexus” humanitaire hulp, ontwikkeling en vrede, en tenslotte meer investeren in het personeel dat dit alles moet waarmaken. Scherper gesteld: het ontbreekt nog aan focus, strategie en adequate instrumenten.

De beleidsnota van Minister Kitir herhaalt veel van de goede intenties en voegt er enkele eigen accenten aan toe, met name een opgemerkte terugkeer naar kleinschalige landbouw en (lokale) voedselzekerheid, een veel sterkere focus op ongelijkheid die ook op tafel moet komen in de beleidsdialoog met de partnerlanden, meer urgentie in de klimaatagenda en een explicietere focus op sociale bescherming en waardig werk en loon, ook in de samenwerking met de privésector.

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft de kwalijke gewoonte om keer op keer onbekommerd iets nieuw te beginnen, in plaats van de inspanningen te verbeteren, te verankeren en te verdiepen.

De beleidsnota wijst voor verschillende van deze intenties op het belang van een goed instrumentarium, maar laat voorlopig in het midden hoe dat alles kan georganiseerd worden, welke van de vele prioriteiten éérst komen en hoe de verschillende betrokken instellingen daartoe aangespoord en gecoördineerd kunnen worden, terwijl dat juist de belangrijkste focus is van de OESO-evaluatie.

Goede intenties genoeg, maar de Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft de kwalijke gewoonte om keer op keer interessante initiatieven te lanceren en die vervolgens, al of niet na een evaluatie, roemloos te laten eindigen in de archieven en daarna weer onbekommerd iets nieuw te beginnen, in plaats van de inspanningen te verbeteren, te verankeren en te verdiepen.

Dat is jammer, want daarmee gaan niet alleen veel geld maar ook veel goede wil en expertise verloren. Zie de o*-platformen als poging om de academische wereld met langere termijnprogramma’s duurzamer te betrekken bij beleidsvoorbereiding, zie budgethulp, zie het Belgisch Fonds voor Voedselzekerheid, zie …

Voor een consistenter beleid is een meer strategisch-sturende rol voor de administratie noodzakelijk, en dat vergt versterking, vorming en sensibilisering van het eigen personeel. De OESO-collega’s hebben dat goed begrepen.

We mogen daar aan toevoegen dat dit een oud zeer is, op z’n minst sinds de hervormingen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, alweer ruim 20 jaar geleden.

Toen kreeg het nieuw opgerichte uitvoerende agentschap BTC – dat ondertussen al een nieuwe hervorming over zich heen kreeg tot ENABEL – een stevig kader, maar bleef de administratie wat verweesd achter en slaagde er niet in haar strategische rol op te nemen, bij gebrek aan duidelijke taakomschrijving, verantwoordelijkheden, vorming, serieuze aandacht.

De jarenlange focus op management, procedures en uitvoeringsmodaliteiten heeft onmiskenbaar geleid tot een beter administratief en financieel beheer van de Belgische samenwerking, maar leidde er ook toe dat het partnerland niet meer aan het stuur zit. Ook op dit vlak formuleerde de peerreview een aanbeveling: de partnerlanden moeten veel sterker van in het begin betrokken worden bij het uittekenen van de landenprogramma’s.

… en centen

De beleidsnota van Minister Kitir herhaalt ook de intentie uit het regeerakkoord om het groeipad naar de 0,7 procent eindelijk ernstig te nemen – eveneens een expliciete aanbeveling uit de peerreview.

Het is fijn dat andere ministeries een steentje bijdragen, maar het zou nog beter zijn indien de bevoegde minister het zelf iets ruimer krijgt.

En er is een forse verhoging van de middelen nodig om die doelstelling waar te maken: anno 2019 bleven we met 1.9 miljard Euro steken op 0,42 procent van onze nationale rijkdom (uitgedrukt in Bruto Nationaal Inkomen of BNI). De Minister van ontwikkelingssamenwerking heeft overigens gemiddeld slechts een kleine 60% van dat budget in eigen handen (1.15 miljard EUR in 2019), de rest komt uit andere ministeries en beleidsniveaus.

Het is fijn dat die andere ministeries een steentje bijdragen, maar het zou nog beter zijn indien de bevoegde minister het zelf iets ruimer krijgt. Rekening houdend met de economische krimp gaan we het in 2020 ongewild verhoudingsgewijs beter doen, maar dat is slechts een heel tijdelijk effect bij gelijk blijvende uitgaven. Ervan uitgaande dat het BNI vanaf 2021 weer langzaam zal aantrekken, moet er dus veel meer geld op de plank komen.

Wie dat teveel vindt, moet eens goed bestuderen waar het geld terecht komt.

Om te beginnen vloeit er veel terug naar ons eigen land, ook al is het grootste deel van de hulp officieel “ongebonden” (nog een positieve noot van de OESO). Die ongebonden hulp wil zeggen dat de partnerlanden niet verplicht worden er Belgische goederen en diensten mee aan te kopen. Evengoed stroomt er veel terug naar België in de vorm van lonen en transactiekosten , tewerkstelling, onderzoeksmogelijkheden, … (via Enabel, Bio, DGD, universiteiten, ngo’s, bedrijven …).

Ook bij de hulp via internationale instellingen is er een terugverdieneffect voor België, in de vorm van contracten voor Belgische bedrijven en consultants voor opdrachten bij de VN en, in mindere mate, de Wereldbank en de regionale ontwikkelingsbanken.

Maar de return on investment moet ook in ruimere zin begrepen worden: ontwikkelingssamenwerking is ook een investering in globale publieke goederen als klimaat, vrede en veiligheid, innovatie, uitwisseling, migratie, … Daar zijn overigens goede afspraken over nodig binnen de OESO, want niet al die doelstellingen kunnen gefinancierd worden met een beperkt ontwikkelingsbudget. Het regeerakkoord ambieert terecht een evaluatie van ODA-aanrekenbare uitgaven en wil bij de OESO pleiten voor uniforme en duidelijke regels.

Om als hefboom te kunnen dienen is het des te belangrijker het instrumentarium en de bescheiden budgetten voor ontwikkelingssamenwerling strategisch in te zetten.

Nog in verband met de financiering van ontwikkelingssamenwerking focust Minister Kitir op het realiseren van interne inkomsten door de partnerlanden, m.n. via eerlijke belastingen – een idee dat tot sommiger verbazing ook door haar liberale voorganger stevig omarmd werd. Daarnaast pleit de minister voor schuldkwijtschelding en zal ze blijven zoeken naar innovatieve financiering.

Over dat laatste zijn inmiddels al aardig wat versoberende studies verschenen, en het lijkt er op dat die lessen meegenomen worden. Het regeerakkoord stelde immers al als voorwaarde voor het versterken van innovatieve financieringsinstrumenten dat elke concrete overeenkomst ook op lange termijn een gunstige kosten-batenverhouding moet kunnen aantonen voor de aanwending van ontwikkelingsgerichte overheidsmiddelen.

Niet van ontwikkelingshulp alleen

We weten al meer dan een halve eeuw dat ontwikkelingssamenwerking op zichzelf maar beperkte mogelijkheden heeft. Om als hefboom te kunnen dienen is het des te belangrijker het instrumentarium en de bescheiden budgetten strategisch in te zetten.

De budgetverhoging moet weloverwogen besteed worden, of ze komt als een boemerang van gemiste kansen en mislukkingen terug. Maar minstens zo belangrijk is het om ervoor te zorgen dat ook het beleid op andere domeinen (handelsakkoorden, fiscale regels, …) een positieve impact heeft op ontwikkeling, of minstens het werk niet ondergraaft.

Uit de beleidsnota van de Minister blijkt dat zij de uitdagingen kent om deze beleidscoherentie ten gunste van ontwikkeling te realiseren. Een interministerieel overlegorgaan, zoals al in het regeerakkoord aangekondigd, zal sterk gestuurd moeten worden door ontwikkelingssamenwerking en focussen op concrete dossiers om tot resultaten te kunnen leiden.

De belangrijkste les is telkens weer dat ontwikkelingssamenwerking werkt als een langetermijninvestering waar je niet onmiddellijk resultaat van ziet.

Positief is alvast dat ook de beleidsverklaring van Minister van Buitenlandse Zaken Wilmès opvallend veel aandacht schenkt aan de link tussen het bredere beleidsdomein Buitenlandse Zaken en ontwikkelingssamenwerking, de algemene doelstellingen uitdrukkelijk onderschrijft, en eveneens verwijst naar het interministerieel overlegorgaan om meer coherentie te garanderen.

Het is aan de Minister van Ontwikkelingssamenwerking om te bewaken dat die coherentie werkt ten gunste van ontwikkeling. Alleen als die basis er is, kan je een geloofwaardige dialoog opzetten met de partnerlanden waarmee België wil blijven samenwerken.

Er rest deze regering nog 3,5 jaar om een en ander te realiseren. Dat is erg krap, weten we uit ervaring, maar niet onmogelijk wanneer iedereen er zijn/haar schouders onder zet en deze regering zoals aangekondigd écht wil samenwerken en wil focussen op fundamenten voor de langere termijn.

De belangrijkste les is immers telkens weer dat ontwikkelingssamenwerking werkt als een langetermijninvestering waar je niet onmiddellijk resultaat van ziet. Dat is frustrerend voor beleidsvoerders, maar de drang naar onmiddellijke resultaten zorgt al te vaak voor een aaneenschakeling van goede intenties zonder strategie, verankering en opvolging, waardoor op zich interessante initiatieven al even vaak weer snel wegkwijnen wanneer de weldoener zijn of haar rug draait.