“‘Ontwikkelingshulp: hefboom, schaamlap en obscene leugen tegelijk’

De VN ploeteren zich al jaren door een hervormingsproces

US Gov Public domai (CC0)

Ontwikkelingshulp is doorheen de jaren geprofessionaliseerd, maar er zijn nog veel verbeteringen mogelijk. Veel ontwikkelingshulp zit gevangen in de ratrace van een economisch model dat ons ook maatschappelijk (mis)vormt, schrijft Melanie Schellens. Toch mogen we het kind niet met het badwater weggooien.

Cotonou, 10 juli 2020. Handicap International (HI) organiseert een sponsoravond in hotel Golden Tulip. Er dagen een vijftigtal genodigden op voor dit smetteloos georganiseerde evenement, op veilige afstand van elkaar en met mondmaskers. De gasten zijn Beninse verenigingen voor personen met een handicap, de Beninse ministers van Sociale Zaken en van Tewerkstelling en KMO’s en medewerkers van verschillende overheidsagentschappen, en verder veel Beninse bedrijfsleiders. We spreken vanavond immers over de inschakeling van personen met een handicap in het beroepsleven, en daarvoor zoekt HI aansluiting met bedrijven.

Er is slechts één witte deelnemer en die kleur is nu eens niet relevant. Afgezien van een kort dankjewel voor de Belgische (en Franse) externe financiering, naast en tussen vele andere bedankjes aan lokale structuren, is hier geen plaats voor het white privilege van de goede doelen, en dat is prima zo.

HI wordt geleid door een Afrikaanse directeur, werkt met lokale medewerkers en steunt vooral op een lokaal netwerk. Hoogstens komt er af en toe een buitenlandse stagiair wat ervaring opdoen, maar de Beniners kunnen dit uitstekend zelf af. En het werkt.

Personen met een handicap getuigen over hoe zij een volwaardige job vonden bij een industriële bakker, een hotel, een overheidsdienst. Ze zijn niet langer afhankelijk van caritas of medelijden maar worden erkend om hun capaciteiten. Daar was slechts een kleine financiële hefboom voor nodig, en verder vooral een mentaliteitswijzing, dat is in Benin niet wezenlijk anders dan elders.

Schaamlap

Het is verleidelijk schuilen achter zo’n constructief verhaal. Maar een voorbeeld is geen goed argument, zoals één zwaluw nog geen lente maakt en je goede bedoelingen niet los kunt zien van het bredere systeem waarin je werkt. Toch vonden er de afgelopen decennia wel degelijk een aantal verschuivingen plaats op het terrein van ontwikkelingssamenwerking. Er zijn met name veel meer lokale krachten aan het werk – zeker bij niet-gouvernementele en multilaterale organisaties.

Bij de ruim 20 Belgische ngo’s werkzaam in Benin zijn er nog slechts een handvol met een witte plaatselijke vertegenwoordiger of medewerker. Ook de kantoren van de regionale VN-bureaus en ontwikkelingsbanken zijn hier op enkele uitzonderingen na volledig bemand (M/V) met Afrikaanse medewerkers.

Enkel de bilaterale, gouvernementele hulp steunt nog steeds hoofdzakelijk op eigen vertegenwoordigers en agentschappen als ENABEL, GIZ, USAID, AFD, …. In die bilaterale samenwerking is evenwel een andere verschuiving gaande, in de vorm van nieuwe donorlanden, waarbij vooral China maar ook Turkije in het oog springen.

Maar wat betekent dat allemaal in de bredere context?

Het ontwikkelingscomité (DAC) van de OESO – de club van geïndustrialiseerde landen – levert al 50 jaar een jaarlijks overzicht van de inspanningen van haar leden. Tegenover de verschillende nieuwe kwaliteitsindexen en rapporten die ondertussen elders het licht zagen (Commitment to Development index, International Aid Transparency (IATA) , … ), stond de OESO voor degelijkheid, volledigheid en vergelijkbaarheid – maar zonder het perspectief van de ontwikkelingslanden zelf.

Ons land is er nooit in geslaagd om zelfs maar die schamele belofte van 0,7 procent van haar nationale rijkdom aan ontwikkelingshulp te spenderen.

Ondertussen surft ook het rapport van de OESO op de nieuwe overvloed aan data. Het geeft een schat aan informatie maar dat gaat al eens ten koste van het overzicht. Problematischer is dat de berekeningswijze én de criteria waarmee ontwikkelingshulp tegen het licht gehouden wordt vooral in het afgelopen decennium dermate wijzigden dat vergelijken moeilijker wordt. Daarbij is de OESO op zoek naar een nieuw narratief. De cijfers zijn er nog, maar je moet doorheen de woordenbrij en de opgewekte visuals spitten om de nodige vergelijkende gegevens te krijgen.

Het OESO-rapport dateert al van december 2019 maar in juni van dit jaar kwamen er meer gedetailleerde donorprofielen bij. Officiële hulp (ODA) bedraagt wereldwijd 0,3 procent van de nationale rijkdom van de donorlanden, uitgedrukt in bruto nationaal product (bnp). Dat is goed voor 143,2 miljard USD en dat bedrag is min of meer vergelijkbaar met de huidige waarde van de 12 à 14 miljard dollar die de VS na Wereldoorlog II in hun eentje uitgaven aan het Marshallplan dat bijdroeg tot de heropbouw van Europa. In die dagen hadden de VS daar meer dan 4 procent van hun bnp voor veil.

Het huidig hulpvolume is trouwens vier miljard minder dan in 2018. De daling komt vooral omdat er in 2019 minder geld ging naar de opvang van vluchtelingen en migranten in de donorlanden – een vorm van hulpvervuiling die sowieso beter uit de statistieken van ontwikkelingshulp blijft.

Helaas, de donorgemeenschap als geheel gaf niet alleen minder in 2019, ze gaf ook nog eens minder aan de armste landen.

Ook België ging opnieuw achteruit. Ons land is er nooit in geslaagd om zelfs maar die schamele belofte van 0,7 procent van haar nationale rijkdom aan ontwikkelingshulp te spenderen, in 2019 haalden we 0,42 procent. De norm van 0,7 procent wordt traditioneel wel gehaald door de Scandinavische landen, soms ook door Nederland, Luxemburg en UK, en tegenwoordig ook door Turkije en de Verenigde Arabische Emiraten, die buiten categorie spelen in de OESO.

Naast die officiële hulp vanuit overheden (ODA) besteedt het OESO-rapport tegenwoordig ook ruim aandacht aan de groeiende sommen die privéspelers aan hulp spenderen (denk aan Bill en Melinda Gates, maar er zijn er vele andere).

Het is dus weinig in kwantiteit, wat we te bieden hebben. Maar hoe staat het dan met de kwaliteit? De “minder maar beter”-gedachte wordt in dit domein immers graag gebruikt om het kwantitatief tekort te verhullen. Helaas, de donorgemeenschap als geheel gaf niet alleen minder in 2019, ze gaf ook nog eens minder aan de armste landen.

België doet het op dat vlak relatief beter, door zich te concentreren op de fragiele en armste landen in Afrika. Maar op het vlak van hulpdoeltreffendheid boeren we samen met de rest van de donorlanden op veel vlakken achteruit. De ambitieuze Parijs-Agenda uit 2005 en het bijbehorende Accra-actieplan van 2008 ten spijt vallen we steeds meer terug op eigen hulpmodaliteiten en instrumenten, eigen politieke en economische agenda’s om de hulp te bepalen, eigen controle-instanties, in plaats van het versterken van de instellingen van de partnerlanden.

Er is nochtans meer professionalisering, meer aandacht voor resultaatgericht beheer, er gebeuren meer evaluaties. Maar daarmee lijken de vele hulpinstanties de afgelopen jaren toch vooral begaan met zichzelf in plaats van met de kern van hun opdracht.

Er was niet alleen in België de zoveelste hervorming van BTC naar Enabel dat meer verantwoordelijkheden maar minder budget krijgt. In het UK ging heel recent de vaste waarde van een betrekkelijk onafhankelijk DfID (Department for International Development) voor de bijl in een integratie in het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Nederland als gidsland is al weer een tijdje van het toneel verdwenen, USAID probeert op het terrein vertwijfeld te begrijpen wat haar president met de samenwerking van plan is, en tenslotte, de Europese Unie (met de Commissie wereldwijd als vierde donor maar veruit de grootste indien we Commissie en lidstaten samen beschouwen) rijdt zich al een paar jaar vast in oeverloze discussies over de punten en komma’s van haar nieuwe hulpinstrumenten.

Hefboom voor vooruitgang

Waar alle hulpinstellingen en individuele ontwikkelingswerkers het wel over eens zijn: ze zien hun werk als een bijdrage aan “ontwikkeling”. Dat begrip wordt op diverse manier omschreven, maar altijd als een vorm van “vooruitgang”. Economische groei wordt daarbij steeds opgevoerd als noodzakelijke voorwaarde, maar het is een al te simpel verwijt om te stellen dat die vooruitgang enkel in termen van economische groei gedefinieerd wordt.

Het gaat sinds het begin van “ontwikkelingssamenwerking” ook om overdracht van kennis, wetenschap, techniek; om verbetering van gezondheid, om verhoogde en verbeterde voedselproductie, en ook om vormen van emancipatie: minder afhankelijk van natuurwetten, van dogma’s, om ontwikkeling als realisatie van rechten. Het Westen of het Noorden stond daarbij onveranderlijk als model, omwille van haar dominante positie maar ook omdat dààr het model zoveel winst -in alle betekenissen- heeft opgeleverd.

Ondanks alle kritieken is het onderliggend economisch model een heel krachtig model gebleken, dat onmiskenbaar een aantal aspecten van vooruitgang bracht, op wereldschaal. Verbeterde gezondheid, betere voedselproductie, minder armoede, … zijn tastbare resultaten die je niet zomaar kunt wegschuiven.

veel ontwikkelingshulp gevangen in de ratrace van een economisch model dat ons ook maatschappelijk (mis)vormt;

Maar het is ook altijd een ambigu model geweest, kwetsbaar en brutaal tegelijk. Omdat het niet zonder groei kan, omdat roofbouw er een essentieel onderdeel van is , omdat het menselijke offers vergt in termen van commodificatie, waar arbeid handelswaar wordt, concurrentie gepromoot wordt, tijd als geld gedefinieerd wordt, … en omdat we inmiddels zijn gaan beseffen dat onze planeet die ongebreidelde groei niet kan dragen.

Dat model is nog méér ambigu op het domein van ontwikkelingssamenwerking omdat andere belangen die samenwerking in de weg zitten, in een scheve machtsverhouding. Dat leidt tot incoherentie tussen hulp en andere beleidsdomeinen, zoals enerzijds hulp bieden om de landbouw te versterken en anderzijds overschotten dumpen op Afrikaanse markten, of steun verlenen aan democratisering en tegelijkertijd de machthebbers in het zadel houden.

Veel “begunstigden” van ontwikkelingssamenwerking staan er onverschillig of zelfs vijandig tegenover, omdat ze het gevoel hebben slechts kruimels te krijgen en niet werkelijk deel hebben aan het model – integendeel, er door uitgebuit worden voor hun grondstoffen, hun goedkope arbeid, … Vaak profiteren hun politieke leiders ervan, met als bijkomend risico dat de politieke dynamiek in hun eigen samenleving ondermijnd wordt.

Daarmee blijft veel ontwikkelingshulp gevangen in de ratrace van een economisch model dat ons ook maatschappelijk (mis)vormt; dat eist dat we homo economicus worden en dat hebzucht als norm verheft; een systeem dat enorme vooruitgang gebracht heeft maar waarvan steeds duidelijker wordt aan welke enorme kost. Wie de vruchten van dat systeem nog niet mocht plukken, ziet niet in waarom hij/zij zich zou inspannen om aan die ratrace mee te doen.

Obscene leugens

Een groot deel van de hulp heeft bovendien altijd gediend als glijmiddel voor andere doeleinden: commerciële contracten, politieke invloedssfeer, goedkope grondstoffen. Ook het naoorlogse Marshall plan voor Europa was geen naastenliefde: Amerika had afzetmarkten nodig én wilde West-Europa graag uit de communistische invloedsfeer houden.

onder de technische verbeteringen gaat de geopolitieke en economische belangenstrijd gewoon verder.

Wanneer je dat verkoopt als solidariteit, en tegelijkertijd de rijkdommen uit “ontwikkelingslanden” naar de rijkste landen laat vloeien (grondstoffen, goedkope arbeid, …) , kom je dicht bij de obscene leugens. Individuen kunnen solidair zijn, maar landen zijn dat niet.

Hans Achterhuis herinnerde ons daar bijna 30 jaar geleden al eens aan, in zijn bijdrage aan Het Orkest van de Titanic, de kritische doorlichting van ontwikkelingssamenwerking aan het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. Maar het zou een vergissing zijn om de ontwikkelingslanden enkel als slachtoffer te zien in die koehandel.

De instrumentalisering gebeurt vandaag doorgaans wat subtieler dan in het verleden. Ontwikkelingshulp kent meer kwaliteitscriteria en technische vereisten; je verkoopt niet meer om het even wat aan armere landen. Maar onder die technische verbeteringen gaat de geopolitieke en economische belangenstrijd gewoon verder.

Een Europees Marshallplan voor Afrika moet niet alleen helpen om de COVID-19 impact in te dijken, maar ook om China bij te benen op het Afrikaanse continent. Publiek-private samenwerking wordt verkocht als meer efficiënte samenwerking, maar in de praktijk zie je nieuwe patronen van hulp gebonden aan het Belgisch, Europees, Amerikaans bedrijfsleven.

De oorspronkelijke hulpefficiëntie-agenda (Parijs en Accra, zie hoger) werd vaak weggezet als te technisch, maar werd grotendeels verlaten omdat de consequenties juist zeer politiek waren. Het ging er immers om de agenda en het beheer zoveel mogelijk door te geven aan degenen voor wie de hulp bedoeld is, en de begunstigde landen zelf aan het stuur te brengen.

Gooi het kind niet met het badwater weg

De sector kreeg altijd al tegenstrijdige impulsen. Ze wordt niet alleen aan de toog maar ook door haar eigen experten geplaagd door een verhoogde vorm van zelfkastijding. Zo laveerde ze tussen de extremen van enerzijds Band Aid, sympathie voor goedbedoelende wereldverbeteraars en de helden van de dag, via de wervende kracht van eerst de Millennium en vervolgens de Sustainable Development Goals, en nu een pleidooi voor een Marshall plan voor Afrika, en anderzijds de verwensingen aan het adres van imperialisten, lords of poverty, dead aid, gevallen engelen en tenslotte witte privileges en obscene leugens.

Het blijft een schaamlap; altijd te weinig en met het risico in slaap te wiegen voor onderliggende scheve structuren en verhoudingen. En toch blijft er potentieel als hefboom, wanneer we willen inzien dat “ontwikkeling” een complex proces is, dat meerdere richtingen uit kan en volgens verschillende modellen, waar geen “quick fixes” voor bestaan maar waar doelgerichte interventies wel kunnen bijdragen om een omslag te bewerkstellingen.

Dat zijn langlopende processen waarin lokale dynamiek versterkt wordt, lokale instellingen ondersteuning krijgen, mensen de ruimte krijgen om zelf hun lot aan te pakken. Liever dan een pleidooi om het weinige dat er is helemaal op de schop te gooien, moeten we ons concentreren op wat werkt, en er voor blijven vechten dat de schaarse middelen daarvoor ingezet worden. Want landen kunnen niet solidair zijn, maar hun inwoners wel.

Maar goede bedoelingen zijn niet genoeg. Het ontbreekt de sector niet aan geweldig interessante studies en inzichten om ontwikkelingshulp uit te zuiveren en die hefboomfunctie te realiseren. Helaas lijken die studies al te vaak te circuleren in een andere wereld dan die van de mensen die aan de beleidsknoppen zitten of op het terrein werken. Er blijft een kloof tussen doeners en denkers; politici en praktijkmensen leren te weinig van onderzoekers, en vice versa.

Toch zie je af en toe gebeuren dat onderzoek en praktijk elkaar vinden, en inzichten een breder gehoor vinden. Zo een inspirerend voorbeeld vormt het Indisch-Franse onderzoekskoppel Abhijit Banerjee en Esther Duflo, met o.a. Poor economics en good economices for hard times . De boodschap die zij al jaren consequent blijven uitdragen, is nochtans eenvoudig: ‘luister naar de armen en hou rekening met hun rationaliteit’. Het is hoopgevend dat juist zij vorig jaar de Nobelprijs economie ontvingen.

Het is al even interessant te zien dat hun werk nu ook aanbevolen lectuur vormt voor het IMF. Deze instelling bepaalt tot nader order de regels van het economisch spel wereldwijd. Een barstje in het strak gemodelleerde economisch denken van deze instelling kan ruimte maken voor alternatieven.

Verder lezen:

Feiten en cijfers van de OESO
Commitment to development index – Center for Global Development
Hans Achterhuis: “als haaien mensen waren” . In: Het orkest van de Titanic, VUB Press & Student Aid 1993
Abhijit Banerjee en Esther Duflo ; Poor economics (2011) en Good economics for hard times (2019)
IMF: Finance & Development; juni 2020
Leonard Cohen: “There is a crack in everything; that’s where the light comes in”