Europa wil migratie uit West-Afrika stoppen, maar ondermijnt tegelijk de ontwikkeling van de regio

Hek op de grens tussen Servië en HOngarije

Délmagyarország/Schmidt Andrea (CC BY-SA 3.0)​

In dit essay wil ik duidelijk maken dat er natuurlijk véél te zeggen is voor het bestrijden van armoede en het stimuleren van economische groei in West-Afrikaanse landen. Het probleem is echter dat de huidige Europese politiek ten opzichte van West-Afrika gekenmerkt wordt door een schreeuwend gebrek aan realiteitszin, consistentie en politieke durf.

De gecreëerde verwachtingen zijn te hooggespannen, vooruitgang wordt ondergraven door het incoherente beleid van de EU op andere terreinen en, vooral, wat ontbreekt is politieke moed. Dat wil zeggen: de erkenning dat alleen het mogelijk maken van legale migratie en een daadwerkelijk coherente EU-politiek kunnen voorkomen dat ook in de toekomst honderdduizenden vanuit West-Afrika op goed geluk op weg gaan naar Europa.

Nieuwe afspraken

In 2015 werd Europa overvallen door de plotselinge oversteek van bijna een miljoen Syrische vluchtelingen vanuit Turkije naar Griekse eilanden voor de Turkse kust. De meesten van hen slaagden erin door te reizen naar andere landen in Europa waarbij vooral Duitsland een favoriete bestemming was. Overweldigd door de grote aantallen en onder druk van rechts-populistische partijen in een aantal landen, werd de route over de Balkan afgesloten en sloten de EU-regeringsleiders in maart 2016 een overeenkomst met Turkije die tot doel had de meeste Syriërs in Turkije te houden.

In maart 2016 sloten de EU-regeringsleiders een overeenkomst met Turkije die tot doel had de meeste Syriërs in Turkije te houden.

Tegen die achtergrond besloot de EU in november 2015 tot de oprichting van een Noodfonds voor Afrika (EU Emergency Trust Fund for Africa). Het fonds kreeg de beschikking over bijna 3 miljard euro waarvan 2,7 miljard afkomstig uit het Europese Ontwikkelingsfonds. Doel: het aanpakken van de grondoorzaken van instabiliteit en gedwongen en irreguliere migratie en het bijdragen aan een betere beheersing van de migratiestromen.

Een half jaar later introduceerde de EU zogenaamde Migratie Akkoorden (Migration Partnership Frameworks) met landen in Afrika. Die zouden op korte termijn moeten leiden tot het aanpakken van smokkelnetwerken, de terugkeer van meer Afrikaanse migranten die geen recht hebben in Europa te blijven en, opvallend, het zeker stellen van een veilige en legale route voor vluchtelingen uit Afrika. Op de langere termijn zouden ook deze bilaterale afspraken moeten bijdragen aan het wegnemen van de grondoorzaken van migratie door het bevorderen van de politieke, sociale en economische ontwikkeling van de betrokken landen.

Vluchtelingen tijdens de oversteek van Turkije naar het Griekse eiland Lesbos

Mstyslav Chernov (CC BY-SA 4.0)​

Een snelle blik op de statistieken over de landen van herkomst van migranten die in 2016 en 2017 vanuit Afrika aankwamen in Italië, maakt duidelijk waarom de EU bij de implementatie van beide nieuwe beleidsinstrumenten voorrang geeft aan West-Afrika. Vier landen uit de Top 5 liggen immers in dat deel van Afrika: Nigeria, Guinee, Ivoorkust en Gambia.

We zien dan ook dat van de 1,9 miljard euro die tot nu toe uit het Noodfonds is besteed, 1 miljard, terecht is gekomen bij projecten en initiatieven in West-Afrika en een paar aangrenzende landen. Vier van de vijf tot op heden afgesloten Migratie Akkoorden zijn met landen in West-Afrika (Nigeria, Senegal en de belangrijke transitlanden Mali en Niger).

De voorspellingen zijn dat als gevolg van voortdurende bevolkingsgroei de migratiedruk vanuit dit deel van Afrika de komende jaren alleen nog maar zal toenemen. De leidende gedachte achter zowel het Noodfonds als de Migratie Akkoorden is dat Europese investeringen in deze regio ervoor zullen zorgen dat de behoefte van veel West-Afrikanen om hun heil te zoeken in Europa zal afnemen. Bondig samengevat: meer ontwikkeling leidt tot minder migratie.

Kritiek

Niemand maakt bezwaar tegen pogingen van de EU om de economische ontwikkeling van landen in West-Afrika te stimuleren. De meeste landen in de regio behoren tot de minst-ontwikkelde op het Afrikaanse continent die elke vorm van stimulering en ontwikkeling goed kunnen gebruiken om armoede aan te pakken en meer kansen te scheppen voor hun overwegend jonge bevolking. Toch is er toenemende kritiek over de uitvoering van de nieuwe afspraken en over de verwachtingen die door Europese politici gewekt worden.

Op aandringen van de EU wordt alle energie gestoken in korte-termijn maatregelen die slechts één doel hebben: het tegenhouden van mensen die hun land om wat voor reden dan ook willen verlaten.

Als we kijken naar de besteding van de gelden uit het Noodfonds en het soort projecten die gelanceerd worden in het kader van de Migratie Akkoorden, dan is het duidelijk dat alle mooie woorden over het wegnemen van de grondoorzaken van migratie in de praktijk minder waard zijn dan de behoefte om snel via repressieve middelen migratie binnen maar vooral vanuit West-Afrika op alle mogelijke manieren tegen te gaan. Het afgelopen jaar is het meeste geld gegaan naar het versterken van de grensbewaking, het opleiden van grenswachters en het opbreken van smokkelnetwerken.

Met andere woorden: op aandringen van de EU wordt alle energie gestoken in korte-termijn maatregelen die slechts één doel hebben: het tegenhouden van mensen die hun land om wat voor reden dan ook willen verlaten. Het gevolg is dat de altijd al bestaande, reguliere migratie tussen West-Afrikaanse landen onderling wordt bemoeilijkt. In het verleden diende die vaak als middel om tijdelijk de uitzichtloosheid en crisis thuis in te wisselen voor een beter leven bij de buren. Ernstiger is dat bij het tegenhouden en terugsturen van mensen die door willen reizen richting Europa geen onderscheid wordt gemaakt tussen economische migranten en vluchtelingen die gebruik maken van dezelfde routes en netwerken.

De meeste West-Afrikanen die naar Europa willen reizen, doen dat om een betere toekomst voor zichzelf en hun familie op te bouwen, niet omdat ze in eigen land vervolgd of onderdrukt worden. Zo’n 85 procent van de Afrikaanse vluchtelingen die hun land moeten verlaten vanwege oorlog en geweld zoekt bescherming in de directe buurlanden van het conflict. Slechts een kleine minderheid probeert Europa te bereiken. Zij voegen zich op weg naar Europa zo bij migranten met andere motieven. Dat leidt tot gemengde migratiestromen waarbij het meestal moeilijk is onderscheid te maken tussen de verschillende soorten migranten.

Al die Europese aandacht voor het snel indammen van irreguliere migratie zorgt er wel voor dat de bijdrage van zowel het fonds als de akkoorden aan het structureel verbeteren van de economische en politieke stabiliteit in de regio tot nu toe uiterst beperkt is.

Een veel fundamenteler punt van kritiek betreft de mantra van de Europese bemoeienissen: meer ontwikkeling = minder migratie. Zelfs al zou het meeste Europese geld wel besteed worden aan het versterken van de West-Afrikaanse economieën en zorgen voor meer bestaanszekerheid en hogere inkomens voor West-Afrikanen, dan nog is het maar zeer de vraag of dat zou leiden tot een afname van het aantal mensen dat wil vertrekken.

Ervaringen uit het verleden en de meeste migratiestudies geven aan dat een stijging van inkomen in de meeste arme landen juist leidt tot meer migratie.

Ervaringen uit het verleden en de meeste migratiestudies geven aan dat een stijging van inkomen in de meeste arme landen juist leidt tot meer migratie. Er komen simpelweg meer mensen die het zich kunnen permitteren de dure tocht naar Europa te beginnen. Pas als het inkomen per hoofd van de bevolking een bepaald niveau bereikt (zo rond de $7000) heeft de toegenomen welvaart een dempende werking op de wens naar elders te trekken. Die conclusie spoort met de vaststelling dat de meeste Afrikaanse migranten die recent in Italië terecht kwamen niet uit de allerarmste landen komen en niet tot de meest behoeftigen behoren.

Die verkeerde inschatting van de gevolgen van stijgende welvaart op migratie is meer dan een betreurenswaardige en foutieve analyse. Door te suggereren dat Europees geld ervoor kan zorgen dat de migratiedruk op korte termijn afneemt, proberen veel Europese politici hun populistische of ronduit xenofobe critici de wind uit de zeilen te nemen.

Als de uitruil tussen meer geld voor ontwikkeling en minder migratie een fictie blijkt, zal dat het draagvlak onder de Europese bevolking voor ontwikkelingshulp aan Afrika alleen nog maar verder doen afnemen. Het zal bovendien anti-migratie politici versterken in hun overtuiging dat alleen hermetisch gesloten grenzen de stroom aan Afrikaanse migranten kan stoppen.

Legale migratie

Een ander belangrijk onderdeel van de mix aan Europese maatregelen om migratie uit West-Afrika zo onaantrekkelijk mogelijk te maken, is het afsluiten van zogenaamde terugkeer-overeenkomsten. Daarbij verplicht het land van herkomst van migranten die geen recht hebben in een EU-lidstaat te verblijven zich om hun onderdanen terug te nemen. Van die plannen komt tot nu toe weinig terecht. Dat is overigens ook makkelijk verklaarbaar.

Landen in de regio hebben veel baat bij het geld dat vanuit Europa naar huis wordt overgemaakt door migranten die legaal of desnoods illegaal in de Europese Unie verblijven.

Landen in de regio hebben veel baat bij het geld dat vanuit Europa naar huis wordt overgemaakt door migranten die legaal of desnoods illegaal in de Europese Unie verblijven. Zo maakten die overboekingen uit het buitenland in Nigeria in 2014 bijna 2 procent uit van het Bruto Nationaal Inkomen. Het inperken van die inkomstenbron is helemaal niet in het belang van de thuisblijvers in de landen van herkomst. Regeringen zijn daarom alleen bereid mensen terug te nemen als er tegelijkertijd andere, legale mogelijkheden zijn voor West-Afrikanen om in Europa te werken of te studeren. Dat mogelijk maken, is op dit moment echter taboe binnen de EU.

Al jaren wijzen migratiedeskundigen op de noodzaak met een alternatief te komen voor het louter en alleen maar weren van migranten. Tal van voorstellen zijn reeds gedaan voor het aanbieden van tijdelijke werkvisa of studiebeurzen die stimuleren dat ervaren en goed-opgeleide Afrikanen uiteindelijk ook weer terugkeren naar hun geboorteland om zich daar in te zetten voor verdergaande ontwikkeling. Alleen zo kan een braindrain voorkomen worden.

De legale weg om te migreren naar Europa moet zo aantrekkelijk en toegankelijk zijn dat hij veel potentiële migranten ervan weerhoudt om (letterlijk) met een smokkelaar in zee te gaan.

U.S. Navy (CC0)​

Die legale weg moet zo aantrekkelijk en toegankelijk zijn dat hij veel potentiële migranten ervan weerhoudt om (letterlijk) met een smokkelaar in zee te gaan. Het probleem is dat het openen van Europese migratiekantoren in West-Afrikaanse landen waar belangstellenden zich kunnen melden alleen zal gebeuren als de lidstaten van de EU instemmen met een gezamenlijk Europees migratiebeleid dat alle nu bestaande nationale verschillen op het gebied van visa, werkvergunningen en studiebeurzen overstijgt.

Het ziet er op dit moment niet naar uit dat 28 lidstaten het hierover snel eens zullen worden. Het ligt meer voor de hand ligt en het is ook mogelijk volgens Europese verdragen dat een groep van eensgezinde landen het voortouw neemt via de zogenaamde ‘versterkte samenwerking’. Dat vereist politieke moed in het heersende politieke klimaat waarin slimme en effectieve maatregelen het meestal afleggen tegen simpele schijnoplossingen en een hysterisch discours.

Gebrek aan coherentie

Bovenop dit alles komt de vaststelling dat de export van (vaak hevig) gesubsidieerde Europese landbouwproducten een erg nadelige invloed heeft op de groeimogelijkheden van landen buiten Europa. Het zelfde geldt voor het Europees visserijbeleid dat lange tijd bestond uit het leegvissen van wateren voor de Afrikaanse kust en het benadelen van lokale vissers. Voeg daar een aantal handelsakkoorden toe die zorgen voor zeer voordelige importtarieven en quota voor Europese producten dan ontspint zich een totaalbeeld van Europees (economisch) machtsmisbruik en een incoherent beleid waarbij de doelstellingen van de Europese ontwikkelingspolitiek voor een groot deel worden ondergraven door een handels-, landbouw- en visserijbeleid waarvan vooral grote Europese producenten profiteerden.

Wat de EU met de ene hand schenkt aan West-Afrika in de vorm van ontwikkelingssteun, neemt het met de andere hand door een incoherentie van beleid zeer rijkelijk terug.

Wat de EU met de ene hand schenkt aan West-Afrika in de vorm van ontwikkelingssteun, neemt het met de andere hand door een incoherentie van beleid zeer rijkelijk terug. In de loop der tijd heeft die terechte kritiek langzaam aan geleid tot minimale aanpassingen van het Europees beleid. En officieel is er ook de erkenning dat gestreefd dient te worden naar een coherent Europees optreden waarbij het handels-, landbouw- en visserijbeleid bijdragen aan het bereiken van de ontwikkelingsdoelen die de EU zich gesteld heeft voor landen in Afrika, Azië en de Caraïben. In de EU-verdragen zijn sinds een aantal jaren zelfs artikelen opgenomen die de EU dwingen tot coherentie in haar beleid ten opzichte van ontwikkelingslanden en die armoedebestrijding expliciet hebben vastgelegd als doel van EU-beleid.

In de praktijk betekent dit dat prijssteun voor Europese boeren vervangen is door inkomenssteun en dat de vaak bekritiseerde exportsubsidies sinds een aantal jaren voor de meeste producten zijn afgeschaft of worden uitgefaseerd. Ook in het visserijbeleid is sinds 2014 sprake van veranderingen die een deel van de oude kritiek hebben weggenomen.

Dat betekent echter geenszins dat bijvoorbeeld het Europese beleid ten opzichte van Afrika nu volledig coherent is en alleen maar ten goede komt aan de Afrikanen. Ook anno 2017 zijn er nog talloze onderdelen die kritiek verdienen en die, indien ze ongewijzigd blijven, ervoor zorgen dat alle mooie woorden over duurzame ontwikkeling en het aanpakken van de grondoorzaken van migratie door veel Afrikanen, volkomen terecht, niet serieus worden genomen.

Om te beginnen is daar de eerste van een nieuwe reeks handelsverdragen die de EU wil afsluiten met (samenwerkingsverbanden van) landen in Afrika. In 2014 sloot de EU een zogenaamd Economisch Associatie Akkoord (Economic Partnership Agreement, EPA) met 15 landen die zich verenigden in de Economic Community of West African States (ECOWAS). Zeker na de migratiecrisis van 2015 benadrukt de EU dat deze deal niet alleen de economische ontwikkeling van de regio ten goede zal komen, maar ook de migratie naar Europa zal terugdringen.

Veel Afrikanen en Europese ontwikkelingsorganisaties hebben echter grote twijfels of het resultaat zo positief zal zijn voor de West-Afrikaanse bevolking. Met name de geleidelijke afschaffing van importtarieven zal er volgens de critici voor zorgen dat indirect gesubsidieerde Europese producten, verkocht beneden de kostprijs, de Afrikaanse markt zullen overspoelen met alle negatieve gevolgen van dien voor met name lokale boeren die op of net onder de armoedegrens leven. Ongeveer 60 procent van de West-Afrikanen werkt in de landbouw. Hoewel een deel van de eerste levensbehoeften is uitgezonderd van volledige marktliberalisering, is de angst groot én terecht dat de Afrikaanse boeren de concurrentiestrijd met hun Europese collega’s voor de meeste producten zullen verliezen.

Melkpoeder, kip, vis en belastingontwijking

Een aantal concrete voorbeelden maakt duidelijk dat het uiteindelijk toch vaak Europese landen en bedrijven zijn die, ondanks alle beloften over coherentie en steun voor ontwikkeling, aan het langste eind trekken.

Zo is de export van melkpoeder door Europese bedrijven naar landen in West-Afrika een groeiend probleem. In 2009 werd 229.000 ton magere melkpoeder uitgevoerd vanuit de EU naar de rest van de wereld (een toenemende export naar Afrika). In 2015 was dat al 691.000 ton. Die snelle stijging vindt plaats ondanks het wegvallen van de Russische markt als gevolg van sancties en de teruglopende vraag vanuit China, waardoor het Europese witte poeder nog meer zijn weg vindt naar ‘makkelijker toegankelijker markten’. En een toenemend deel van die gestegen export komt terecht in een aantal West-Afrikaanse landen (met name Nigeria en Ghana), die zelf te weinig melk produceren om aan de nationale vraag naar melk te kunnen voldoen.

Een vrouw verkoopt verse melk. In Burkina Faso een liter lokale melk 650 CFA frank, terwijl melk aangemaakt met melkpoeder ingevoerd uit Europa slechts 225 CFA frank kost, een derde van de prijs dus.

Die lokale productie zal waarschijnlijk altijd achterblijven zo lang de prijs van geïmporteerde melkpoeder heel ver onder die van lokale melk ligt. Zo kost in Burkina Faso een liter lokale melk 650 CFA frank, terwijl melk aangemaakt met melkpoeder ingevoerd uit Europa slechts 225 CFA frank kost, een derde van de prijs dus. Daar komt bij dat volgens het nieuwe Economisch Associatie Akkoord West-Afrikaanse landen niet meer dan 5 procent importheffingen mogen heffen over melkpoeder uit Europa. De laatste paar jaar produceren steeds meer grote Europese zuivelbedrijven zoals Nestlé, Danone en Friesland-Campina ter plaatse melk en andere zuivelproducten uit geïmporteerde melkpoeder. Ze doen dat door de overname van bestaande lokale bedrijven of het opzetten van nieuwe. Zo is West-Afrika is een van de grootste groeimarkten voor de Europese zuivelindustrie geworden.

De klassieke dumpingpraktijken bestaan nog steeds én worden inmiddels ook aangevuld met de huidige, door de EU afgedwongen marktliberalisering.

Dit voorbeeld maakt duidelijk dat de klassieke dumpingpraktijken op één of andere schaal nog steeds bestaan én inmiddels ook aangevuld worden met de huidige, door de EU afgedwongen marktliberalisering. Ze hebben beide het zelfde effect: het ontmoedigen en wegconcurreren van lokale melkproducenten. Dat terwijl juist kleinschalige en een coöperative melkveehouderij in grote delen van West-Afrika een prima mogelijkheid zou kunnen bieden om mensen een regelmatig en gegarandeerd inkomen te verschaffen.

Een ander voorbeeld is de export naar West-Afrika van kippenvleugels en -nekken, delen van de kip die in Europa minder populair zijn bij de consumenten. De prijs daarvan is laag in vergelijking met die van lokaal geproduceerd kippenvlees omdat het kippenvoer in Europa een stuk goedkoper is als gevolg van Europese landbouwsubsidies. Ook deze export is de afgelopen jaren enorm toegenomen. De gevolgen zijn voorspelbaar: lokale kippenboeren kunnen niet op tegen de Europese importkip en de groei in de vraag naar kipproducten in veel West-Afrikaanse landen spekt vooral de kas van Europese bedrijven die hun kiprestanten nét boven de kostprijs op de West-Afrikaanse markt brengen.

Dan de visserij. De West-Afrikaanse wateren zijn al lang een van de favoriete plekken waar Europese visserijbedrijven proberen hun teruglopende inkomsten uit Europese wateren te compenseren. In het verleden leidde dat tot overbevissing en de marginalisering van lokale vissers, die het aflegden tegen hun veel beter uitgeruste Europese collega’s. De herziening van het Europese visserijbeleid in 2014 (onder leiding van het Zweedse groene parlementslid Isabella Lövin) heeft gelukkig aan een aantal van die nefaste praktijken een einde gemaakt. Een van de manieren om die ommekeer te bereiken was het afsluiten van Duurzame Visserij Akkoorden (Sustainable Fisheries Partnership Agreements, SFPAs). Als zo’n akkoord is bereikt tussen de EU en een van de West-Afrikaanse landen, mogen boten onder EU-vlag niet meer vissen op basis van private overeenkomsten met bedrijven uit dat land. Dat is een praktijk die in het verleden wel mogelijk was en leidde tot het ontduiken van regels en afspraken.

Het is lastig om scheef gegroeide verhoudingen recht te zetten in het voordeel van West-Afrikaanse landen en vissers, die zo lang het onderspit gedolven hebben.

Helaas, ondanks deze wettelijke restricties heeft onderzoek door de internationale NGO Oceana uitgewezen dat afgelopen jaar nog steeds vier EU-lidstaten boten toestonden te vissen in de wateren van Gambia en Equatoriaal Guinee op basis van private overeenkomsten, en dit ondanks het feit dat beide landen een SFPA hebben afgesloten. Dat zijn, toegegeven, qua omvang relatief beperkte overtredingen. Maar de voorbeelden maken wel duidelijk hoe lastig het is om eenmaal scheef gegroeide verhoudingen recht te zetten in het voordeel van West-Afrikaanse landen en vissers, die zo lang het onderspit gedolven hebben en hun levensonderhoud letterlijk voor hun neus weggevist zagen.

Tenslotte een onderwerp waar de laatste dagen opnieuw veel over te doen is geweest. Ook in Afrika heeft de ontduiking van belastingen door multinationale bedrijven en rijke individuen een hoge vlucht genomen. Volgens schattingen verliest Afrika per jaar minstens $50 miljard aan inkomsten als gevolg van kapitaalvlucht, financiële malversaties en illegale transacties. Het leidde in 2015 tot de oprichting van de Afrikaanse campagne ‘Stop The Bleeding’. Veel van de maatregelen om dit soort praktijken tegen te gaan moeten genomen worden door Afrikaanse regeringen, individueel of samen in het kader van de Afrikaanse Unie. Maar ook op dit terrain zou de EU een heel positieve rol kunnen spelen.Maar dan moeten veel lidstaten wel stoppen met het afsluiten van zeer problematische belastingverdragen met Afrikaanse landen die het ontduiken van belastingen door bedrijven makkelijker maken en het heffen van belastingen door landen moeilijker.

En ook zou de EU dan zelf eindelijk maatregelen die de economie en de financiële sector transparantrer moeten maken, zoals het zogenaamde Country by Country reporting (CBC), moeten invoeren. Dat zou het ook voor ontwikkelingslanden makkelijker maken om inzicht te krijgen in welke multinationale bedrijven in welke landen belasting betalen en welke de kapitaalstromen van grensoverschrijdende bedrijven zijn. Het zou ook zichtbaar maken wie zich met hun kapitaal schuil houden in belastingparadijzen. In goed overleg zouden de EU en de landen in West-Afrika ook kunnen besluiten om een onderdeel van hun Economisch Associatie Akkoord te schrappen of in ieder geval aan te passen, namelijk dat waarin het liberaliseren en dereguleren van de financiële sector wordt afgesproken.

Ommezwaai

Op 29 en 30 november 2017 komen Europese en Afrikaanse leiders bij elkaar in Abidjan, Ivoorkust, voor de vijfde top tussen de EU en de Afrikaanse Unie. Op de agenda staat veel business as usual. In plaats daarvan zouden vooral Europese politici zich moeten buigen over de kwesties die er echt toe doen als het gaat om het in goede banen leiden van de migratiestromen in Afrika: het daadwerkelijk besteden van ontwikkelingsgeld aan ontwikkeling en niet aan het tegenhouden van migranten; stoppen met het aanwakkeren van onrealistische verwachtingen over het terugdringen van migratie uit Afrika; creatief nadenken over het scheppen van legale manieren om West-Afrikanen in Europa te laten werken en studeren; het dichten van de nog steeds grote gaten in het coherentiebelejd van de EU zodat, meer dan in het verleden, handel tussen Europa en West-Afrika ook ten goede komt aan de West-Afrikanen.

Kortom de EU zal inzake migratiebeleid linksom of rechtsom niet wegkomen met business as usual. Want Afrikanen op zoek naar een beter leven laten zich niet tegenhouden.