Lobby in Brussel: bedrijven bepalen EU-beleid, burgers mogen het bevestigen

© Pieter Stockmans

In zijn nieuwe boek Het lijkt Washington wel onderzoekt de Nederlandse journalist Peter Teffer hoe lobbyisten te werk gaan in en rond de Europese kantoren in onze hoofdstad. Er blijkt een stuitend onevenwicht te bestaan tussen de vele bedrijfslobbyisten, en het middenveld en burgerorganisaties.

Peter Teffer neemt voor de eerste keer zijn nieuwe boek Het lijkt Washington wel: hoe lobbyisten Brussel in hun greep hebben in handen. Op tafel bij uitgeverij Volt aan de Reguliersgracht in Amsterdam ligt ook een pak Nederlandse stroopwafels. Een geschenk voor mij. ‘Stroop om de mond! Omkoping om een lovend artikel te krijgen’, lachen we. Stroopwafels zijn onweerstaanbaar, maar staan een kritisch gesprek niet in de weg. En lobbying gebeurt doorgaans op iets subtielere wijze dan door omkoping. Dat beschrijft de Nederlandse onderzoeksjournalist in zijn kraakverse boek.

Uit zijn jarenlange verslaggeving over de Europese politiek trekt Peter Teffer waardevolle lessen over hoe lobbyisten te werk gaan, wie ze zijn en wat ze bereiken. Onder andere de auto-, landbouw-, tabaks- en defensielobby’s komen aan bod.

Neem bijvoorbeeld de jaarlijkse conferentie van het Europees Defensieagentschap in november 2018. Daar ontspon zich een absurde situatie: terwijl de Brusselse politie demonstrerende activisten van de ngo Vredesactie hardhandig wegsleurde, sprak toenmalig EU-buitenlandminister Federica Mogherini op het podium van de conferentie grote woorden over dialoog met het maatschappelijk middenveld.

‘Als je geen vredesactivisten wil toelaten op een defensieconferentie moet je niet zeggen dat je ngo’s wil betrekken. Zeg dan: wij doen onze zin, doei.’

Teffer was erbij. Hij zag uitvoerend directeur van het Europees Defensieagentschap Jorge Domecq zijn visie geven op maatschappelijke participatie: de burger moet ‘overtuigd’ worden van het nut van de ontwikkelde defensiesystemen.

Kortom: van het feit dat de reeds genomen beslissingen de juiste zijn. Domecq had er zelfs een woord voor: buy-in, het inkopen van die burgers.

‘Als ze participatie zo belangrijk vinden, hadden ze die burgers – vredesactivisten en onderzoekers zonder financieel belang – toch gewoon kunnen uitnodigen?’, vraagt Teffer. ‘Maar de conferentie was grotendeels een gesprek tussen diplomaten, ambtenaren, militairen en vertegenwoordigers van bedrijven, die allemaal in dezelfde richting dachten.’

Daar zit geen kwade wil achter, zou je kunnen denken. Het komt gewoon niet in hen op om vredesactivisten uit te nodigen. Maar een jaar later nam Vredesactie de proef op de som: ze stuurden een officiële aanvraag tot deelname aan de conferentie van 2019. Resultaat: ze werden geweigerd.

Teffer: ‘Als je vindt dat het geen zin heeft om vredesactivisten toe te laten op een defensieconferentie, misschien omdat hun doelen diametraal tegenover die van de conferentie staan, dan moet je ook niet zeggen dat je het middenveld wil betrekken. Dan moet je zeggen: wij doen gewoon onze zin en doei.’

Bubbeldenken

Toch begint Teffer ons gesprek op een positieve noot. Hij toont het kersverse onderzoek van Transparency International EU, 100 dagen van lobbyen bij de Europese Commissie.

De Europese Commissie onder Ursula Von der Leyen registreerde tijdens de eerste 100 dagen 1532 lobby-ontmoetingen, evenveel als onder Juncker. Maar terwijl drie van de vier lobbyisten die de Commissie Juncker ontmoetten bedrijfslobbyisten waren, en slechts één op vijf ngo-vertegenwoordigers, doet Von der Leyen het beter: 61 procent waren bedrijfslobbyisten en 27 procent ngo’s.

De asymmetrie tussen bedrijfsleven en ngo’s werd dus kleiner, maar veruit de meeste lobbyisten blijven bedrijfslobbyisten. Vooral Google, BusinessEurope, Airbus, Microsoft en Facebook mogen hun opwachting maken. ‘Zij zijn natuurlijk ook met meer en ze hebben aanzienlijke lobbybudgetten, terwijl de budgetten van koepelorganisaties van ngo’s veel kleiner zijn’, zegt Peter Teffer.

Als andere stemmen geen toegang vinden tot het beleid breidt het zogenaamde bubbeldenken zich snel uit. Teffer vermeldt een gesprek dat hij had met Anneleen Van Bossuyt (N-VA), toen als Europarlementslid voorzitter van de parlementscommissie Interne Markt. Hij vroeg wat zij ervan vond dat de Europese Commissie zoveel nieuwe defensieprogramma’s lanceerde zonder eerst de vorige te evalueren.

Van Bossuyt viel uit de lucht. Altijd maar meer blijven investeren in defensieonderzoek vond ze blijkbaar de normaalste zaak van de wereld. Dat idee lijkt verworven dankzij succesvol lobbyen van de defensie-industrie.

© Pieter Stockmans

Adviesgroepen: self-service

Concreter wordt het wanneer je kijkt naar de 800 adviesgroepen die de Commissie in het leven riep om het beleid te adviseren. Uit een onderzoek naar 179 van die groepen bleek dat bij 74 procent de leden met een economisch belang in de meerderheid waren.

‘Soms is bij de samenstelling van een adviesgroep het bedrijfsleven al zo dominant dat je bij voorbaat weet dat het bedrijfsbelang prioriteit zal krijgen in de officiële strategiepapers, die vaak de basis vormen voor nieuwe EU-regels’, zegt Teffer.

Misschien liggen de conclusies op voorhand vast en dienen de adviesgroepen enkel om ze te onderbouwen en uit te werken? ‘Dat was zeker het geval bij de adviesgroep voor Europees defensieonderzoek die Juncker in 2015 oprichtte’, zegt Teffer. ‘Die groep bestond voornamelijk uit mensen die belangen hebben in de defensie-industrie. Geen enkele kritische stem uit het middenveld.’

Uit de notulen van de vergaderingen bleek dat een Commissieambtenaar had gezegd dat het doel was “om verzet tegen een defensieonderzoeksprogramma te overwinnen”. Teffer: ‘Dat er een programma zou komen, met subsidies voor defensie-onderzoeksprogramma’s, stond dus al vast.’

Defensiebedrijven die in een officiële adviesgroep hadden geadviseerd om subsidies te voorzien, kregen de subsidies achteraf zélf.

Defensiebedrijven die hadden geadviseerd om subsidies te voorzien, kregen de subsidies achteraf zélf. De Europese Commissie zegt dat de selectieprocedure eerlijk verliep, maar dat is niet het punt, vindt Teffer: ‘Ik geloof best dat die bedrijven niet een groter deel van de taart hebben gekregen dan ze verdienden. Maar ze hebben er wel voor gezorgd dat er een taart is. En overheidsgeld kan je maar één keer uitgeven. Wanneer je het aan de ontwikkeling van wapens uitgeeft, kan je het niet aan andere zaken besteden.’

Het wordt wel erg problematisch als je weet dat de Europese Commissie het geld haalde uit andere subsidiepotten, ook geld dat bedoeld was om duurzaam transport te bevorderen. ‘Dat zijn politieke keuzes waar je een publiek debat over zou moeten voeren’, zegt Teffer.

Het Europees Parlement is zich bewust van het probleem en bestelde een studie over de samenstelling van adviesgroepen. Maar beterschap is er nog altijd niet.

Belanghebbende bedrijven én kritische ngo’s zouden al in een vroegere fase een gelijke lobbytoegang tot het beleid moeten hebben. Dat werpt de vraag op waar precies de oorspronkelijke beslissing genomen wordt. ‘De macht zit overal en nergens’, zegt Teffer. ‘Maar de macht zichtbaar maken, is een noodzakelijk beginpunt.’

EU-lidstaten laten zich sponsoren door grote bedrijven

Om de zes maanden wordt een nieuwe lidstaat voorzitter van de Raad van de Europese Unie. Omdat de lidstaten hun voorzitterschap niet volledig zelf willen betalen, laten ze zich sponsoren door bedrijven.

Begin 2019 wekte het Roemeense voorzitterschap de argwaan van Peter Teffer op. Roemenië liet de uitnodigingen voor een conferentie over kernenergie versturen door kernenergielobbyorganisatie FORATOM. Teffer ging naar het evenement en zag er tot zijn verbazing klimaatcommissaris Miguel Arias Cañete een toespraak geven voor een banier met de woorden kernenergie is essentieel voor een koolstofarme EU-toekomst.

Er was niemand die kritiek zou hebben op kernenergie, en van wie de focus milieu, gezondheid of veiligheid was. ‘Er werd dan ook een eenzijdig beeld geschetst’, zegt Teffer. ‘Het ging erover dat de angsten van burgers voor kernenergie zouden moeten worden overwonnen. En dat de nood aan kernenergie wetenschappelijk vaststaat. Ik stelde de vraag: zelfs als dat zo is, en je wil angsten wegnemen, dan moet je er toch over in debat gaan met tegenstanders? En dan moet je ze wel uitnodigen. Die opmerking kwam duidelijk niet aan.’

Teffer geeft nog een absurd voorbeeld: ‘De huidige EU-voorzitter Kroatië laat zijn voorzitterschap sponsoren door de fossiele brandstoffenindustrie, in het jaar waarin de EU de weg naar een koolstofvrije economie moet inzetten. Waarschijnlijk vinden sommige lidstaten en de Europese Commissie dit slecht voor de geloofwaardigheid van de Green Deal, maar het is de keuze van de lidstaat zelf.’

Het Europees Parlement nam een niet-bindende resolutie aan om bedrijfssponsoring van EU-voorzitterschappen te verbieden. De Europese Ombudsman is een onderzoek gestart. EU-voorzitterschappen zouden betaald moeten worden uit de nationale begrotingen of uit de EU-begroting. Maar het zijn de lidstaten die dit onder elkaar moeten afspreken.

De wetgevende voetafdruk

De vorige Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker eiste van zijn eurocommissarissen dat ze al hun lobbyontmoetingen zouden registreren. Dat was een duidelijke vooruitgang. Maar Teffer gaat verder. Met een aan koppigheid grenzende vastberadenheid diende hij jarenlang verzoeken in tot openbaarmaking van de notulen van lobbyvergaderingen van eurocommissarissen.

Vooral de volstrekte willekeur verbaasde hem: ‘De ene eurocommissaris laat notulen maken, de andere niet. Ofwel willen ze dat geheimhouden, ofwel is het nonchalance en nalatigheid. Beide zou ik zorgwekkend vinden. Ik geloof dat ze intelligent zijn, maar niet zo intelligent dat ze alles wat ze met lobbyisten hebben besproken, kunnen onthouden.’

© Pieter Stockmans

Een bron bij de Europese Commissie vertelde Teffer dat de medewerkers van één eurocommissaris pas strenger toezagen op nota’s van hun lobbyvergaderingen nadat ze hadden gemerkt dat journalisten verzoeken tot openbaarmaking indienden.

Openbaarheid van bestuur helpt journalisten om achter de maskerade te kijken: ze kunnen de promopraatjes van woordvoerders leggen naast wat werkelijk besproken werd. Ook bij lobbying door regeringen is transparantie belangrijk: daardoor kunnen journalisten regeringen houden aan wat ze hebben goedgekeurd. ‘Want vaak verdedigen politici in hun thuisland iets anders dan wat ze in Brussel zelf hebben afgesproken’, zegt Teffer.

Denk bijvoorbeeld aan hoe de diensten van de vorige staatssecretaris voor Asiel en Migratie Theo Francken (N-VA) lobbyden voor wijzigingen aan het VN-Migratiepact, waarna iedereen tevreden was. Transparantie stelde het bredere publiek in staat het op zijn minst inconsequent te vinden dat de N-VA daarna plots zijn steun opzegde.

‘Zolang bestuurders voldoende afstand houden van bedrijfslobbyisten en ze ook naar andere facetten van de samenleving kijken, is er geen probleem.’

‘Notulen van gesprekken met lobbyisten helpen journalisten ook om de zogenaamde wetgevende voetafdruk te kennen’, zegt Teffer. ‘Als een lobbybedrijf voor bepaalde regels pleit, of voor het tegenhouden ervan, en later belanden die voorstellen in wetten of beleid, dan kan je uit de notulen de oorsprong van het idee afleiden.’

In combinatie met het register van alle lobby-ontmoetingen kan dit een krachtig instrument zijn voor journalisten. Want: het is niet omdat een idee van een lobbybedrijf komt, dat de politicus er niet zelf opgekomen zou zijn. Maar als die politicus alléén maar sprak met lobbyisten van één bepaalde belangengroep, dan kan je met grotere waarschijnlijkheid concluderen dat de bedrijfsinvloed doorslaggevend was, en dat de politicus geen afstandelijke afweging maakte.

‘De bedoeling van transparantie is om zo dicht mogelijk bij de macht en de oorspronkelijke beslissing te komen’, zegt Teffer.

‘Het evenwicht tussen bedrijfslobbyisten en lobbyen voor publieke belangen moet echt hersteld worden. Dan zou ook bedrijfslobbying meer maatschappelijk geaccepteerd worden. Zolang onze bestuurders zuivere afwegingen maken en voldoende afstand houden van de bedrijfslobbyisten die ze ontmoeten, en ze ook naar andere facetten van de samenleving kijken, is er geen probleem.’

‘Een minimumvoorwaarde is dat je tijdens je politieke mandaat niet al aan het nadenken bent over je volgende baan bij een van de bedrijven die jou belobbyt.’

De draaideur

Sommige eurocommissarissen zetten de voorstellen van bedrijfslobbyisten in beleid om en gaan na het einde van hun termijn in dezelfde sector of voor hetzelfde bedrijf werken. Dat is de zogenaamde ‘draaideur’.

‘Dan is het nuttig om te weten dat een lobbygesprek met een eurocommissaris heeft plaatsgevonden en welke toezeggingen er werden gedaan aan een bedrijfslobbyist’, legt Teffer uit. ‘De Europese Commissie legt aan uittredende eurocommissarissen een afkoelperiode op. En de voorwaarde dat je niet mag lobbyen voor de sector waarvoor je verantwoordelijk was als eurocommissaris.’

‘Voormalig eurocommissaris Marianne Thyssen (CD&V) wordt bijvoorbeeld bestuursvoorzitter van de KU Leuven, en mag bij de nieuwe Europese Commissie niet lobbyen voor de universiteit. In welke mate dat nageleefd wordt, hangt natuurlijk af van de persoonlijke integriteit van de betrokkene. Dat toont de zaak-Barroso aan.’

In juli 2016 begon José Barroso voor de investeringsbank Goldman Sachs te werken, amper twintig maanden nadat zijn termijn als Europese Commissievoorzitter was afgelopen. ‘Dat was wel na de afkoelperiode van achttien maanden, maar die periode bleek kennelijk, getuige de ophef die erover ontstond, te kort.’

‘Meer nog: hoewel Barroso had beloofd niet te zullen lobbyen voor Goldman Sachs bij de Europese Commissie, gebeurde dat anderhalf jaar later tóch. De ngo Corporate Europe Observatory (CEO) onthulde dat Barroso de eurocommissaris voor Banen en Groei had ontmoet, Jyrki Katainen. Katainen registreerde dat hij een gesprek had gehad met iemand van Goldman Sachs, maar niet met wie. In een brief aan CEO bevestigde Katainen dat het Barroso was.‘

Van de vergadering bestaan zogezegd geen notulen.

Evenveel lobbyisten als ambtenaren

EU-ambtenaren moeten natuurlijk wel een eigen afweging kúnnen maken. En dat kan alleen als ze zelf voldoende expertise in huis hebben, zodat ze niet uit tijdsgebrek de informatie overnemen van de lobbyisten die toevallig de meeste middelen hebben om te lobbyen.

Teffer vindt dit een groot probleem: ‘Er zijn volgens schattingen in Brussel evenveel lobbyisten actief als EU-personeel, ongeveer 30.000. De administraties van eurocommissarissen zijn relatief klein als je ze vergelijkt met nationale administraties in de lidstaten.’

Stel dat verschillende lobbygroepen evenveel middelen zouden hebben, een ideaal scenario. Dan zouden eurocommissarissen evenwichtigere afwegingen kunnen maken.

‘Dat denk ik ook’, zegt Teffer. ‘Maar hoe doe je dat? Een goed voorbeeld is de financiële crisis en de bankenlobby. Financiële regelgeving is zo complex dat vaak enkel de expertise van de banken zelf het beleid bereikt. Maar de Commissie wilde ook degelijke expertise uit andere hoeken binnenkrijgen. Daarom ging ze de ngo Finance Watch subsidiëren óm de Commissie zelf te belobbyen. De Commissie subsidieert dus zélf het lobbyevenwicht.’

Maar Teffer maakt zich geen illusies. Zelfs als deze voorwaarden vervuld zijn, zal het bedrijfsleven nog altijd invloedrijker zijn. Dat is omdat de interne markt heerst.

© Pieter Stockmans

Interne markt eerst

Het eindresultaat na jaren van onderhandelingen over EU-verordeningen is vaak een compromis van compromissen. Tussen politieke kleuren, tussen Noord en Zuid, tussen Oost en West, tussen kleine en grote lidstaten, enzovoort.

‘Het gevolg is dat Europese regels een uitdrukking zijn van wat politiek gezien het hoogst haalbare is, maar niet per se van wat de samenleving écht nodig heeft’, zegt Teffer.

Uitgerekend hún invulling van ‘wat haalbaar is’ willen lobbyisten opdringen aan beleidsmakers. Dan is de vraag: welke belangen wegen het zwaarst door in het naar beneden halen van wat nodig is tot wat zogezegd haalbaar is. En als het bedrijfsleven een onevenredig grote invloed heeft op wat zogezegd haalbaar is, dan vergeten we dat er ook een ander ‘haalbaar’ is, op basis van andere prioriteiten.

‘Groei van de interne markt is de kurk waarop EU-integratie drijft. Als je voor die belangen lobbyt, weeg je automatisch het zwaarst.’

‘Juist’, vindt ook Teffer. ‘Maar je kan er niet omheen dat het haalbare in Europa vaak bepaald wordt door het bedrijfsleven, en dat heeft nu eenmaal te maken met de dominante politieke ideologie. Economische groei is een van de weinige doelen waar de diverse lidstaten het over eens zijn. Daar profiteren bedrijven het meeste van. Banengroei, investeringen, de interne markt: als je voor die belangen lobbyt, weeg je automatisch het zwaarst. De interne markt is de kurk waarop EU-integratie drijft.’

In Centraal-Europa weegt dat nog zwaarder. ‘Vergeet niet de nog steeds grote verschillen in inkomen en levensstandaard tussen Oost en West. Dan is prioriteit nummer één: banen. Laat maar komen die autofabrieken, want mijn burgers willen geld verdienen. Luchtkwaliteit komt later wel. Dat is in West-Europa ook zo gegroeid.’

Zelfs als het gaat om andere belangen dan die van de interne markt, bijvoorbeeld een milieumaatregel zoals het verbod op wegwerpplastic, staat erbij dat dit ook goed is voor de bevordering van de interne markt. Vaak is het dus zo dat publieke belangen moeten samenlopen met de belangen van de interne markt en invloedrijke privébedrijven, willen ze als lobby impact hebben.

Lidstaten geven liever macht af aan privébedrijven dan aan een internationale publieke instelling waar ze zelf deel van zijn. Dan is “eigen soevereiniteit” plots wel belangrijk. ‘Om dat te duiden, moeten we een verhandeling beginnen over het neoliberalisme en het kapitalisme’, zegt Teffer.

De autolobby: op de rem

De autolobbykoepel ACEA zei de ‘consumentenvrijheid’ te willen garanderen in het beleid om de CO2-uitstoot van auto’s te verminderen. Positieve prikkels in plaats van straffen, realistische en haalbare doelen: het zijn vaak gehoorde argumenten, ook bij bepaalde overheden.

Teffer onderzocht de auto-industrielobby. Een vraag die ik hem wil voorleggen: waarom is de auto-industrielobby nog altijd zo conservatief en wil ze de doelen zo laag mogelijk houden? Ze blijven op de rem staan. Het lijkt dat ze toch maar niet te ambitieus willen zijn, terwijl we vanuit de wetenschap weten dat we niet ambitieus genoeg kunnen zijn.

‘Verbaast je dat?’, antwoordt Teffer, ‘als je weet dat winst maken voor de aandeelhouders het hoofddoel is van een bedrijf?’

Het verbaast toch enigszins. Het wordt immers steeds duidelijker dat de Europese politiek de richting van milieuvriendelijkheid opgaat. Zulke investeringen kunnen winstgevend zijn omdat het beleid signalen geeft dat de markt zich kan aanpassen.

‘Maar Volkswagen heeft bijvoorbeeld veel geïnvesteerd in de ontwikkeling van dieseltechnologie’, zegt Teffer. ‘Voor de Duitse auto-industrie is de strategie om zo lang mogelijk dieselauto’s te kunnen blijven produceren, omdat ze dat heel goed kunnen. Ze willen dat rekken om zo lang mogelijk winsten uit hun expertise halen.’

Teffer twijfelt of de signalen vanuit het beleid wel duidelijk genoeg zijn: ‘Blijkbaar vinden voldoende aandeelhouders van voldoende bedrijven dat de signalen niet duidelijk genoeg zijn, en dat er best nog wel een tijdje valt te vervuilen. Daarvoor wordt dan ook gelobbyd.’ Signalen vanuit het beleid moeten dus ondubbelzinnig en algemeen zijn.

Vaak verdedigen nationale politici de belangen van grote industrieën in hun land. In Duitsland zie je dat zowel bij linkse als rechtse politici. Je ziet het ook in landen als Tsjechië en Hongarije waar Duitse autofabrikanten voor veel banen zorgen. Zweedse politici daarentegen, zowel links als rechts, kunnen het al makkelijker opnemen voor ambitieuze milieunormen omdat hun auto-industrie, Volvo, sneller overschakelde op milieuvriendelijke technologie. Zo zie je de paradox dat de markt altijd de meeste invloed heeft, maar dat het signaal wel vanuit de politiek moet vertrekken.

Het lijkt Washington wel: hoe lobbyisten Brussel in hun greep hebben van Peter Teffer is uitgegeven door Uitgeverij Volt. 288 blz. ISBN 978 9021 419213