De dunne lijn tussen hulp en macht

Weinig mensen kunnen Malawi op de kaart van Afrika aanwijzen, en nog veel minder mensen weten voor welke immense uitdagingen dit land -het zesde armste van de wereld volgens het IMF- staat. MO* had onlangs de gelegenheid om over die uitdagingen te spreken met enkele internationale sleutelspelers.

CC Neil Palmer / CIAT (CC BY-NC-SA 2.0)​

Eind augustus bezocht een Vlaamse delegatie onder leiding van minister-president Geert Bourgeois Malawi, naast Zuid-Afrika en Mozambique een partnerland van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking. Als afsluiting van dat bezoek wisselden de Vlaamse bezoekers vragen en inzichten uit met een aantal belangrijke donoren in Malawi. Vlaanderen zelf is er met zijn bescheiden 5 miljoen euro per jaar een opvallend zichtbare donor -dankzij een duidelijke en volgehouden focus op landbouw én dankzij een alom gewaardeerde inzet van vertegenwoordiger Nikolas Bosscher.

Het belang van internationale samenwerking en ontwikkelingsfinanciering is erg groot in Malawi, zeker in sectoren als gezondheidszorg. Bijna 40 procent van het overheidsbudget is afhankelijk van buitenlandse hulp. Een gesprek met de voornaamste donoren is dan ook essentieel om inzicht te krijgen in de manoeuvreerruimte van de Malawiaanse regering.

Mia Seppo (hoofd van de VN-vertegenwoordiging en hoofd van de VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP), Marchel Gerrmann (hoofd van de EU Delegatie in Lilongwe), Greg Toulmin (hoofd van de Wereldbank in Malawi), Valens Mwumvaneza (Wereldbank Malawi) en Gerry Cunningham (ambassadeur van Ierland) antwoordden op onze vragen.

De Vlaamse Ontwikkelingssamenwerking in Malawi zet prioritair in op het ontwikkelen van de landbouwsector, en meer bepaald op omkadering van boeren om van overlevingslandbouw over te schakelen op marktgerichte landbouw. Zijn de voorwaarden om boeren in Malawi zo’n transitie te laten maken aanwezig?

Elke poging om de armoede in Malawi te verminderen, moet vertrekken van de landbouwsector

Marchel Germann: Het is in elk geval duidelijk dat elke poging om de armoede in Malawi te verminderen, moet vertrekken van de landbouwsector, die veruit de belangrijkste economische sector is in dit land. Maar het huidige beleid is niet echt stimulerend voor sterke economische groei in de landbouw, al is er zeker vooruitgang in de jongste jaren. Er is nu een Nationaal Landbouwbeleid (NAP) en de president heeft een wet  getekend die het grondbezit moet regelen. Dat laatste is uiteraard van doorslaggevend belang, want zo lang er onduidelijkheid is over de eigendom van gronden, zullen ook investeringen uitblijven.

De regering beperkte ook een subsidieprogramma dat miljoenen boeren zo goed als gratis kunstmest en zaden verschafte, en dus een enorme uitgave betekende voor de overheid, maar eigenlijk geen impact meer had op productie. Het gevolg was dat het ministerie van Landbouw geen middelen meer had voor de vorming van boeren of voor onderzoek. Die uitgave werden op enkele jaren teruggebracht van 80 miljard naar 30 miljard, en de focus is nu op de meer productieve boeren. Eigenlijk was het in het verleden een sociaal ondersteuningsprogramma, terwijl men er nu een echt economisch stimuleringsprogramma van wilt maken.

Waardoor de meest kwetsbare en zwakke boeren er tussenuit vallen?

Gerry Cunningham: Neen. De echt arme en kwetsbare gezinnen, bijvoorbeeld landarbeiders, krijgen nu steun via onvoorwaardelijke cashtransfers vanuit het ministerie van Sociale Zaken, terwijl de landbouwsubsidies echt naar verbetering van landbouwopbrengsten gaan. Het punt is: een zak kunstmest is een dure en vooral een inefficiënte manier om extreme armoede te verlichten, want die arme landarbeider kan die niet echt gebruiken.

Marchel Gerrmann: Er moet trouwens meer gebeuren dan goedkope meststof voorzien. Boeren hebben betere toegang nodig tot de markt. Ze hebben magazijnen nodig waar ze hun oogst veilig kunnen opslaan tot ze er goede prijzen voor kunnen krijgen. Ook daar proberen we met de donoren op in te zetten.

Boeren hebben betere toegang nodig tot de markt. Ze hebben magazijnen nodig waar ze hun oogst veilig kunnen opslaan tot ze er goede prijzen voor kunnen krijgen.

Maar de overheid hééft magazijnen in het hele land. Is het niet beter om die te renoveren en hun management te verbeteren dan om daarnaast een nieuw netwerk op te bouwen?

Marchel Gerrmann: Met de EU zijn we daar inderdaad bij betrokken, maar die overheidsmagazijnen zijn héél groot, waardoor ze niet echt geschikt zijn voor boeren die gemiddeld minder dan een hectare bewerken. En bovendien zijn de kosten om die magazijnen te renoveren zeer hoog. Boeren hebben magazijnen nodig in de onmiddellijke nabijheid.

Gerry Cunningham: Het belang van die magazijnen ligt ook in de opslagcertificaten die uitgeschreven worden, en die meteen als onderpand kunnen dienen om bij banken voorschotten te krijgen op de verkoop van de oogst.

Valens Mwumvaneza: De staatsopslagplaatsen zijn ook niet bedoeld voor gebruik door kleine boeren. Ze dienen om voedselreserves aan te leggen, om te bufferen voor tijden van droogte of overstroming, van voedseltekorten. Die reserves zijn niet gericht o en reageren ook niet op de markt in Malawi. Dat is belangrijk omdat er terugkerende humanitaire crisissen zijn in Malawi. De Wereldbank, maar ook andere grote en kleine donoren ondersteunen het aanhouden van dit soort strategische reserves.

CC Patrick Wall CIMMYT (CC BY-NC-SA 2.0)​

De beperkte omvang van de gemiddelde boerderij -0,8 ha- is toch deel van het probleem, niet? Gebeurt daar eindelijk iets aan?

Marchel Gerrmann: Er zijn twee soorten eigendom in Malawi. Er is privé-eigendom, vaak in handen van grote agrobedrijven, en er is gewoonterechtelijk grondbezit. Dat laatste was vroeger in handen van de traditionele gemeenschapsleider die stukken land kon toewijzen of weigeren. Nu zijn er comités opgericht, met als een van de vereisten dat de helft van de leden vrouwen moeten zijn, die echte grondtitels zullen kunnen toekennen. Daardoor kan die grond ook onderpand worden voor leningen bij banken.

De nieuwe wet op landbezit is een grote stap vooruit voor Malawi, en echt noodzakelijk om de landbouwsector te moderniseren.

Mia Seppo: De nieuwe wet op landbezit is een grote stap vooruit voor Malawi, en echt noodzakelijk om de landbouwsector te moderniseren. Je mag niet uit het oog verliezen dat landhervorming in élk land een heel moeilijk proces is, ook in Malawi. Het duurde dan ook een hele tijd vooraleer het huidige voorstel door het parlement geraakte en door de president goedgekeurd werd. Nu wordt er werk gemaakt van een implementatieplan. De traditionele chiefs hadden veel bezwaren. Anderen drongen aan op een expliciete vermelding van het recht van vrouwen op landeigendom -wat in een eerdere versie van de wet niet vermeld stond. De aanloop heeft alles bij elkaar twintig jaar geduurd, met vallen en opstaan, de hele implementatie zal zeker tien jaar duren, onder andere omdat er heel veel grijze zones en corruptie weggewerkt moet worden. Toch zal dit op termijn zorgen voor duidelijkheid die nu ontbreekt en die nu zorgt voor enorm veel rechtszaken over grondbezit.

En liggen de behoeders van het gewoonterecht meer dwars dan de grootgrondbezitters en de plantage-eigenaren?

Valens Mwumvanzena: Beide groepen doen moeilijk. Bij de grote privé-grondbezitters is het probleem dat zeker de helft van de gebruiksvergunningen verlopen zijn, maar het is bijna onmogelijk om dat vandaag na te trekken. En dus is het ook onmogelijk om een goed kadaster te hebben van wie welke vergoedingen moet betalen -nochtans is dat essentieel om de overheid toe te laten haar eigen inkomsten op te bouwen en daarmee een echt beleid te voeren.

Investeren donoren extra in dit transitieproces?

Marchel Gerrmann: De EU investeert de komende vijf jaar 250 miljoen in de landbouwsector van Malawi, waarvan 100 miljoen specifiek voor voedselzekerheid. Het is niet zo dat we extra geld beschikbaar stellen voor landhervorming, maar als we die investering echt vruchtbaar willen laten worden, moeten er wel een aantal hervormingen doorgevoerd worden. Er moet geïnvesteerd worden in betere wegen om de boeren en de markten te verbinden. Er is behoefte aan meer irrigatie om de afhankelijkheid van de onvoorspelbare regen te verminderen. Maar de regering moet ook beleidsveranderingen doorvoeren. Een voorbeeld: de maïsprijs is in Malawi erg laag als gevolg van een aantal overheidsinterventies, zoals het actuele exportverbod. De consequentie is wel dat er weinig privé-investeringen in de landbouw gebeuren.

Betekent dit dat de Europese steun aan concrete voorwaarden op het vlak van hervormingen gebonden is?

Greg Toulmin: De regering moet zelf beslissen in welke richting zij met hun land willen gaan, maar donoren hebben ook hun overtuigingen wat betreft de noodzakelijke omgeving om hun investeringen maximaal te laten renderen.

Marchel Gerrmann: Vorig jaar vroeg de regering ons om steun in de vorm van zaden voor boeren. Wij hebben daarop geantwoord dat we dat wel wilden doen, maar dat we wel wilde dat de privé-sector deel zou uitmaken van het plan, en dat er een aantal oefeningen gedaan zouden worden om uit te maken wie welke zaden en welke hoeveelheden moest krijgen. De overheid ging daarmee akkoord en daardoor konden we samen een aantal hervormingen doorvoeren.

Wij kunnen geen blanco cheques geven en stellen inderdaad voorwaarden op vlak van goed bestuur, corruptiebestrijding, …

Omdat de donoren zo veel financiële macht hebben tegenover een armlastige regering, dat de overheid nauwelijks een andere optie heeft dan “akkoord te gaan”.

Marchel Gerrmann: Het is geen kwestie van macht. Wij respecteren de souvereiniteit van het land, maar wij hebben ook een verantwoordelijkheid tegenover de belastingbetalers in onze landen die de middelen opbrengen waarmee we hier werken. Zij mogen daar resultaten voor verwachten. Wij kunnen geen blanco cheques geven en stellen inderdaad voorwaarden op vlak van goed bestuur, corruptiebestrijding, …

Greg Toulmin: De Vlaamse regering heeft een belangrijke rol gespeeld in de constructieve en eerlijke dialoog met de Malawiaanse regering over landbouwhervormingen. Want uiteindelijk is het succes van een maatregel of een beleid toch echt afhankelijk van de overtuiging van de regering. Zelfs als we die zouden kunnen dwingen om hervormingen door te voeren, als ze er niet in geloven, stranden die toch.

Valens Mwumvaneza: We komen het werkkader overeen met de regering, waarna die overeenkomst voor ons de voorwaarde wordt om het gezamenlijke programma uit te voeren en te financieren.

Marchel Gerrmann: De dialoog gaat ook altijd over het beleid dat door de regering zelf en voorafgaand geformuleerd wordt. Waar wij met hen over praten, is over de uitvoering van dat beleid.

CC Mitchell Maher / IFPI (CC BY-NC-ND 2.0)​

Hoe staat de Malawiaanse overheid tegenover de onderhandelingen over vrijhandelsakkoorden tussen de EU en de landen van zuidelijk Afrika, de Economic Partnership Agreements (EPA’s)? Daar dringt de EU héél erg op aan, ook al dreigen ze de zwakke maakindustrie in Malawi nog verder te ondermijnen, na de halvering ervan als gevolg van de structurele aanpassingsprogramma’s van de Wereldbank en het IMF in de jaren negentig?

Marchel Gerrmann: De regering van Malawi heeft dat EPA niet getekend, net zoals Zambia.

Landbouw is evident de belangrijkste economische sector voor Malawi. Maar welke andere sectoren worden gesteun of verdienen meer investeringen? Mijnbouw? Maakindustrie?

Op dit moment heeft maar tien procent van de bevolking toegang tot elektriciteit. De uitdagingen liggen op alle vlakken: opwekking, distributie, bereiken van de bevolking in landelijk Malawi, waar slechts zo’n vier procent aangesloten is op een net.

Greg Toulmin: Vanuit de Wereldbank zou ik zeggen dat de belangrijkste sector om in te investeren, naast landbouw, de energiesector is. Op dit moment heeft maar tien procent van de bevolking toegang tot elektriciteit, bijvoorbeeld. De uitdagingen liggen op alle vlakken: opwekking, distributie, bereiken van de bevolking in landelijk Malawi, waar slechts zo’n vier procent aangesloten is op een net. Nochtans levert stroom niet alleen economische mogelijkheden en kansen op tewerkstelling, maar ook bijkomende impulsen voor onderwijs. Energie is in die zin een voorwaarde om een heleboel andere ontwikkelingsinitiatieven mogelijk te maken.

Mia Seppo: Een andere zorg is de snelle bevolkingstoename. Die kan alleen afgeremd worden als er geïnvesteerd wordt in de rechten en de opleiding van vrouwen, gezondheidszorg en gezinsplanning. De heel jonge bevolking van vandaag maakt het ook noodzakelijk om prioriteit te geven aan onderwijs. Op korte termijn moeten de meeste jongeren aan de slag kunnen in de landbouw, maar op langere termijn moet tewerkstelling veel meer van andere sectoren kunnen komen. De diversifiëring van de economie is daarom een van de belangrijkste opdrachten voor de komende jaren.

En heeft de huidige regering een beleid dat daarop gericht is?

Marchel Gerrmann:  De regering is nu bezig met een nieuwe Nationale Ontwikkelingsstrategie (NDS III) te finaliseren. Dat document geeft de regering en donoren een beter kader om prioriteiten te stellen. Want het grote probleem in een land als Malawi is dat er zo veel prioriteiten zijn, dat je makkelijk het overzicht verliest en daardoor ook de effectiviteit van wat er gedaan wordt.

Mia Seppo: Een ander beleidsdocument waaraan de regering werkt, is de National Resilience Strategy, bedoeld om een einde te maken aan de eeuwig terugkerende cycli van voedselonzekerheid en rampen, en de traditionele humanitaire respons daarop. Dit beleid wil veel meer inzetten op sociale bescherming en het versterken van de veerkracht van mensen en gemeenschappen. In een land als Malawi mag men geen onmiddellijke resultaten verwachten, maar moeten de actuele of ergunte acties gezien worden als onderdeel van een volgehouden langetermijnaanpak. Wat vandaag gebeurt moet bijdragen tot het realiseren van de Agenda 2030 van de VN of Agenda 2063 van de Afrikaanse Unie. Voortdurende koerswijzigingen en veranderende prioriteiten zijn allesbehalve nuttig voor de ontwikkelingsplannen van Malawi.

Zijn donors betrouwbare en voorspelbare ontwikkelingspartners voor de Malawiaanse overheid?

Mia Seppo: Ik zit hier voor de VN, ik kan daar niet op antwoorden.

Privé-investeringen zijn uiteindelijk doorslaggevend voor de ontwikkelingskansen van Malawi.

Privé-investeringen zijn uiteindelijk doorslaggevend voor de ontwikkelingskansen van Malawi.

Marchel Gerrmann: De meeste donoren hebben meerjarenprogramma’s, zoals Vlaanderen een strategie voor vijf jaar heeft in Malawi. Dat geeft behoorlijk grote voorspelbaarheid. Maar we mogen niet vergeten om het ook over de privésector te hebben. Malawi heeft immers veel te lang een overheid gehad die te zwaar woog op de economie en een privésector die veel te klein was. De huidige regering wil meer werk maken van groei en investeringen. Die privé-investeringen zijn uiteindelijk doorslaggevend voor de ontwikkelingskansen van Malawi.

Niemand heeft het hier over China. Speelt dat land geen rol in Malawi?

Marchel Gerrmann: De Chinese aanwezigheid in Malawi is tien jaar oud en groeit. Drie maanden geleden ging ik op terreinbezoek, samen met mijn Chinese collega, om onze investeringen in de landbouwsector te bekijken.

Is er een coördinatie tussen OESO-donoren, multilaterale donoren en die groeiende aanwezigheid van niet-traditionele actoren als China en India?

Mia Seppo: Malawi is zich intussen zeer goed bewust van de grenzen die traditionele doneren hebben, en dus ook van de noodzaak om andere financieringsbronnen aan te spreken als ze de duurzame ontwikkelingsdoelen (sdg’s) van de VN willen halen. China en India worden belangrijker, maar ook het innen van belastingen, de inbreng van de privésector…

Greg Toulmin: Coördinatie is nodig, maar uiteindelijk is het aan de regering om te beslissen met wie ze partnerschappen aangaan, en waarover.