Louise Arbour: ‘Bij beter georganiseerde migratie kan iedereen voordeel hebben’

© Brecht Goris

MO* sprak in september met Louise Arbour, die voor de VN het onderhandelingsproces voor de Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration in goede banen moest leiden. Arbour was voordien rechter in het Canadese Hooggerechtshof, hoofdaanklager bij de internationale tribunalen voor Rwanda en voormalig Joegoslavië, VN-Hoog Commissaris voor de Mensenrechten en ze leidde de International Crisis Group. Geen groentje dus.

‘De Compact is te vergelijken met de duurzame ontwikkelingsdoelen: ze verplichten tot niets, maar ze werden wel het raamwerk om ontwikkeling, hulp en duurzaamheid te definiëren.’

In 2016 zetten de VN een proces in gang om tot een internationaal verdrag of afsprakenkader te komen voor migratie. Hoe groot de nood daaraan was, bleek onder andere in Europa in 2015.
Twee jaar later is er een tekst klaar waarmee op 13 juli alle lidstaten van de VN akkoord gingen, behalve de Verenigde Staten.
Vier maanden later ontdekt staatssecretaris voor Asiel en Migratie Francken, die twee jaar lang politiek verantwoordelijk was voor de Belgische onderhandelingspositie, dat er misschien politiek munt te slaan valt uit verzet tegen zo’n internationale afspraak. Premier Michel plooit, naar gewoonte, en laat weten dat België voorlopig niet tekent. Daarmee komt ons land mogelijk in het kamp van Trump, Orban en Kurz terecht.Het was al snel duidelijk dat dit geen verdrag zou worden of een bindend akkoord. Daarom kreeg het kind de naam Global Compact: een afsprakenraamwerk dat gezamenlijk doorgesproken was, door iedereen ondertekend zou worden en vervolgens het begin zou vormen van een nieuwe internationale praktijk. Louise Arbour: ‘De Compact is een document dat geen wettelijke verplichtingen inhoudt voor de deelnemende landen. Je kunt het in die zin vergelijken met de duurzame ontwikkelingsdoelen: ze verplichten tot niets, maar ze werden wel het raamwerk om ontwikkeling, hulp en duurzaamheid te definiëren.’

Dat Donald Trump de VS terugtrok uit de onderhandelingen was vervelend, maar niet echt schadelijk: iedereen weet dat de VS zich alleen aan verdragen en afspraken houden waarvan ze zelf profiteren. Maar dat ook Europese landen als Hongarije en Oostenrijk hun veto uitspraken, dat was wél vervelend – zelfs voor een oude rot als Louise Arbour. Toch gaat de ondertekening en lancering van de Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration gewoon door zoals gepland, op 10 december in Marrakech. Dat is precies op de dag dat de VN ook de zeventigste verjaardag van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) vieren. ‘Dat is toeval’, zegt Arbour als we haar daar in New York naar vragen. ‘Maar een gelukkig toeval.’

Louise Arbour: ‘In de Verenigde Naties was migratie niet echt een taboethema, maar het was toch vaak onbespreekbaar, allereerst omdat het de kern van de soevereiniteit van de staat raakt. En in een multilaterale omgeving zoals de VN moet met die onschendbare soevereiniteit altijd heel omzichtig omgegaan worden. Het is wellicht als gevolg van de crisis in Europa dat het echt duidelijk werd dat migratie niet alleen een kwestie is van staatssoevereiniteit, maar óók van de onderlinge afhankelijkheid van staten.

‘Als gevolg van de crisis in Europa werd duidelijk werd dat migratie niet alleen een kwestie is van staatssoevereiniteit, maar óók van de onderlinge afhankelijkheid van staten’

Zelfs als je het best denkbare migratiebeleid hebt, ondersteund door een geïnformeerde en gemotiveerde publieke opinie, dan nog zijn de kansen om dat uit te voeren en vol te houden volkomen afhankelijk van de buurlanden, en uiteindelijk de wereldgemeenschap. Het feit dat de komst van zo veel migranten in 2015 in Europa uitgroeide tot de grote migratiecrisis, illustreert de impact van een gebrek aan samenwerking tussen staten en van het gebrek aan middelen of instrumenten om te reageren op plotselinge migratiedruk.

De staat is in de huidige wereldorde niet alleen soeverein in het regelen van immigratie, hij is ook verantwoordelijk voor het beschermen en realiseren van de mensenrechten van zijn burgers. Maar zijn staten ook verantwoordelijk voor de mensenrechten van mensen die geen staatsburgers zijn?

Louise Arbour: Zeker. Staten zijn onder internationale mensenrechtenwetten – en dat wordt in de meeste gevallen weerspiegeld in de relevante nationale wetgeving – verantwoordelijk voor alle mensen die onder hun gezag en jurisdictie vallen. Maar de mate waarin de staat verantwoordelijk is of waarin mensen rechten hebben, is niet over de hele linie gelijk. Stemrecht, bijvoorbeeld, wordt algemeen gezien als verbonden met staatsburgerschap, of ten minste met een geregistreerd verblijf van voldoende lange duur in het geval van lokale verkiezingen. Anderzijds is het duidelijk nonsens om te stellen dat mensen die zich buiten de grenzen van hun staat bevinden zero mensenrechten hebben of kunnen inroepen. Natuurlijk behouden zij hun recht op leven, op persoonlijke veiligheid, op eigendom… De uitdaging wanneer we het over migratie hebben, is het vinden van het juiste evenwicht tussen het algemene principe en de concrete verantwoordelijkheid.

Toeristen of expats kunnen zonder meer een beroep doen op de overheden van de plek waar ze zich bevinden wanneer hun fundamentele rechten bedreigd worden, maar migranten – en met name niet-reguliere migranten – mogen daar niet op rekenen.

‘Een van de bijdragen die de Global Compact wil leveren, is het creëren of herstellen van een correct vertoog over migratie en migranten’

Louise Arbour: Een van de bijdragen die de Global Compact wil leveren, is het creëren of herstellen van een correct vertoog over migratie en migranten. Men beseft bijvoorbeeld niet dat een meerderheid van de mensen die zich irregulier op nationaal grondgebied bevinden het land op perfect legale wijze binnen is gekomen: ze blijven langer dan hun visum toelaat bijvoorbeeld, of ze zoeken werk, ook al kwamen ze met een toeristen- of een studentenvisum.

Dat zijn geen mensen die grenzen bestormen en doorbreken, of die betrokken zijn bij mensensmokkel of andere criminaliteit. Als meer mensen dat zouden beseffen, maak ik me sterk dat het ook makkelijker zou worden om uit te leggen dat deze migranten op dezelfde manier als andere burgers toegang zouden moeten hebben tot gezondheidszorg, of dat hun kinderen recht op onderwijs hebben. Niemand is gediend met het toenemen van overdraagbare ziekten of met een generatie analfabeten.

Bieden mensenrechten een antwoord op de situatie van mensen zonder papieren?

Louise Arbour: Ik denk het wel. In de eerste plaats omdat de Europese Unie zelf gebaseerd werd op respect voor de rechtsstaat en de bescherming van de mensenrechten. De meeste landen hebben die funderende principes ook uitgewerkt tot een verfijnde praktijk en een duidelijk beleid waarin de inherente waardigheid van alle mensen erkend wordt. Dat betekent ook dat de fundamentele mensenrechten gegarandeerd worden, ongeacht geslacht, etniciteit, leeftijd, seksuele geaardheid. Dus waarom ook niet ongeacht de migratiestatus? Door dat ene onderscheid wel uit de mensenrechtenbenadering te lichten, verwerpt Europa in feite alles waar het voor opkomt of voor zegt te staan.

Je krijgt dan weleens het antwoord dat iedereen rechten heeft, maar dat niet iedereen het recht heeft op onverschillig welk grondgebied te verblijven, en dat die mensen dan ook teruggestuurd moeten worden. Alleen is de terugkeer van afgewezen asielzoekers of andere migranten zonder papieren een heel heikele zaak, onder andere omdat nogal wat landen van herkomst allesbehalve meewerken. Intussen gaat het wel om ménsen, en dus om mensen met fundamentele rechten.

© Brecht Goris

Maar zelfs het gebruik van mensenrechten als raamwerk voor de discussie staat onder druk. Nu eens wordt er opgeroepen om de Vluchtelingenconventie van 1951 te herzien, dan weer wordt gesteld dat mensenrechten onbruikbaar zijn omdat ze de staatssoevereiniteit ondergraven.

Louise Arbour: De Global Compact gaat dat niet als bij toverslag oplossen, maar heeft wel een wereldwijd gesprek op gang gebracht over de complexiteit van migratie. Dat is geen kleine verdienste in een wereld die steeds meer gepolariseerd wordt rondom dit thema. In het ene kamp wordt gepleit voor het verder opentrekken van de definitie van vluchteling en het verwelkomen van iedereen die zijn heil aan de andere kant van een grens zoekt, in het andere gelooft men dat alleen het bouwen van muren of het opzetten van een ondoordringbare bewaking van de grenzen een oplossing biedt.

‘Ik hoop dat de Global Compact mythes kan ontzenuwen om het gesprek over migratie opnieuw op basis van de werkelijke feiten en verhoudingen te voeren. Er zijn moeilijkheden, er zijn problemen, maar er zijn ook mogelijkheden en successen’

De werkelijkheid van menselijke mobiliteit is veel ingewikkelder dan dat. Een van de weinig bekende of besproken feiten is dat Europa het grootste migratiecontinent ter wereld is – door de intra-Europese migratie. Hetzelfde geldt voor andere continenten: de meeste Afrikaanse migranten bewegen zich binnen Afrika. Het belangrijkste aan die feiten is dat ze weerleggen dat Europa aangevallen wordt door horden vreemdelingen die de huidige Europeanen willen verdringen. Ik hoop dat de Global Compact zal helpen om dit soort mythes te ontzenuwen en het gesprek over migratie opnieuw op basis van de werkelijke feiten en verhoudingen te voeren. Er zijn moeilijkheden, er zijn problemen, maar er zijn ook mogelijkheden en successen.

Wat de Global Compact wil doen, is instrumenten creëren om de huidige chaotische toestand aan de buitengrenzen om te vormen tot een beter geregelde en beheersbare werkelijkheid van mensen die zich verplaatsen. Want chaos is niet nuttig voor migranten, maar ook niet voor landen van herkomst, transit of aankomst.

De Global Compact zegt niet of migratie goed of slecht is, maar gaat er wel ondubbelzinnig van uit dat chaotische en rommelige migratie voor niemand goed is, terwijl beter geregelde en georganiseerde migratie voor iedereen voordelen kan opleveren. Hij bevat geen concrete beleidsvoorschriften, maar de verwachting is wel dat sommige landen gastvrijer moeten zijn, onder andere om hun arbeidstekort op te vangen, terwijl andere landen voor hun eigen ontwikkeling behoefte zullen hebben om een deel van hun arbeidskrachten te exporteren. Om dat goed te organiseren moet erop toegezien worden dat iedereen op fatsoenlijk en op basis van mensenrechten behandeld wordt. Wie gaat er zeggen dat dat een slecht plan is?

Ik kan wel een paar namen noemen, maar zelfs als het verzet niet hardop geuit wordt, blijft er ongetwijfeld veel onderhuidse tegenwerking. Hoe groot, denkt u, is de rol van racisme en vreemdelingenhaat in de weigering om migranten hun volle mensenrechten toe te kennen?

Louise Arbour: De eerste stap is dat we de realiteit van racisme en xenofobie moeten erkennen en het verzet daartegen moeten organiseren en mobiliseren. We kennen deze gevoelens, want ze dateren niet van gisteren. Soms wordt de ander afgewezen op basis van etnische afkomst, vandaag lijkt het vooral te gaan om religieuze onverdraagzaamheid. En het is om dat soort veralgemenend en discriminerend onderscheid te bestrijden dat wetgeving op basis van mensenrechten zo belangrijk is. Mensenrechten erkennen namelijk het individuele verschil en het recht van elk individu om zijn of haar eigen keuzes te maken, maar verwerpen onderscheid dat op basis van gemeenschappelijke kenmerken discrimineert.

‘Mensenrechten erkennen het individuele verschil en het recht van elk individu om zijn of haar eigen keuzes te maken, maar verwerpen onderscheid dat op basis van gemeenschappelijke kenmerken discrimineert’

Wat u vooroordelen of irrationele angst noemt, is misschien wel een gevoel van cultureel onbehagen van mensen die de wereld zo snel zien veranderen dat ze de greep op hun eigen leven en omgeving lijken te verliezen, van Zuid-Afrikaanse townships over Marokkaanse kuststeden tot Scandinavische wijken. Bieden mensenrechten een toereikend raamwerk en een afdoend antwoord voor dergelijke onrust?

Louise Arbour: Nee. Ik denk eerlijk gezegd niet dat er één antwoord is dat toereikend zou zijn. Niet de mensenrechtenbenadering, niet de sociaal-economische benadering, niet de nationalistische benadering. Je kunt aantonen dat het in het belang is van westerse landen om meer migranten te verwelkomen, en mensen begrijpen dat er straks meer jonge, actieve mensen nodig zijn met hoge en lage scholing om pensioenen en zorg voor iedereen te garanderen. Maar ook dan blijven het culturele ongenoegen, de onderliggende identiteitscrisis, de vrees voor radicale verandering van de gekoesterde cultuur, geschiedenis en waarden onbeantwoord.

Het is niet verstandig om elke anti-migratiehouding af te doen als racistisch of populistisch – al zijn sommige houdingen dat wel degelijk. Je moet zowel de mensenrechten van migranten als de verwachtingen of bezorgdheden van de ontvangende bevolkingen ernstig nemen.

Politici moeten de moed hebben om duidelijk te maken dat samenlevingen altijd in verandering zijn. Dat kan, zoals nu, zijn door immigratie. Maar het kan ook, zoals vijftig jaar geleden, door de radicale verandering van de eigen jeugd, die de tradities en waarden van hun ouders verwierp en heel nieuwe seksuele keuzes begon te maken. Dat was even bedreigend. Je moet de onvrede met migratie dus wel ernstig nemen, maar tegelijk weet je dat het niet nuttig is om alleen maar verzet aan te tekenen in een wereld met toenemende mobiliteit en grensoverschrijdende contacten, waarin 3,4 procent van alle mensen migrant is, terwijl dat in 2000 nog maar 2,7 procent was. We weten niet of die toename doorzet, maar zelfs als het percentage gelijk blijft, stijgt het absolute aantal mensen.

De goede vraag is niet of je pro dan wel contra migratie bent, maar hoe je de negatieve impact verkleint terwijl je de positieve bijdrage maximaliseert. Om dat te doen, zijn muren en gesloten deuren niet echt een verstandige strategie.

Dit artikel werd geschreven voor het winternummer van MO*magazine. Voor slechts €28 kan u hier een jaarabonnement nemen!