Tamar de Waal: ‘Vlaanderen waagt zich op pad dat Nederlands inburgeringsbeleid deed ontsporen’

© Shutterstock

‘Wij vragen een engagement van mensen die naar hier komen om van ons systeem gebruik te maken. Een engagement om ook een aantal plichten te vervullen.’

Zo verantwoordt de nieuwe Vlaamse minister-president Jan Jambon (N-VA) dat nieuwkomers inschrijvingsgeld zullen moeten betalen voor hun eigen inburgeringscursussen en examens. De veronderstelling is dat dit engagement financieel getoond moet worden. Inburgeringscursussen zullen 180 euro kosten, het examen Nederlands 90 euro en het examen maatschappelijke oriëntatie 90 euro.

Tamar de Waal promoveerde als rechtsfilosoof aan de Universiteit van Amsterdam met een gelauwerd proefschrift over inburgeringsbeleid in de EU. Ze richtte de stichting Civic op, met als doel het Nederlandse inburgeringsbeleid te verbeteren.

Sindsdien geldt ze als referentie op dat gebied. Haar werk was een inspiratiebron voor de grondige hervorming van het inburgeringsstelsel die de Nederlandse minister Wouter Koolmees (D66) vorig jaar aankondigde. ‘Het is hoog tijd dat de Nederlandse politiek breekt met de destructieve gewoonte om feitenvrij inburgeringsbeleid te voeren’, schreef de Waal.

‘De belofte van het inburgeringsstelsel is niet waargemaakt. Er zijn te veel belemmeringen.’

Daarom was ze verbaasd toen ze in het nieuwe Vlaamse regeerakkoord de ideologische grondslagen ontwaarde waar Nederland nu deels van afstapt.

Het Vlaamse regeerakkoord spreekt over Nederland als voorbeeld. Maar Nederland gaat een soortgelijke maatregel opnieuw afschaffen wegens ‘niet effectief’.

Sinds 2013 moesten nieuwkomers leningen bij de overheid aangaan om hun eigen inburgeringscursussen aan te kopen bij private taalscholen. Als ze niet slagen binnen de drie jaar, kunnen er boetes volgen. Van de inburgeraars die in 2013 met inburgering startten, kreeg meer dan een op de zeven een boete van maximaal 1250 euro.

In zijn Kamerbrief aan het parlement schreef minister Koolmees klaar en duidelijk: ‘Te veel nieuwkomers blijven te lang aangewezen op een bijstandsuitkering. Dit is een onacceptabele uitkomst van het huidige inburgeringsstelsel. De aanpassingen van het stelsel die in 2013 zijn doorgevoerd waren bedoeld om het stelsel beter te laten presteren. Die belofte is niet waargemaakt. Er zijn te veel belemmeringen.’

‘Kijk niet alleen naar de geldbedragen, maar naar de filosofie erachter’

De Vlaamse regering gaat niet zo ver als wat Nederland in 2013 invoerde (en in 2021 weer afvoert): een volledige privatisering van het inburgeringsstelsel. In Vlaanderen blijft de overheid verantwoordelijk. En de bedragen zijn niet te vergelijken met de hoge bedragen die Nederland hanteerde. Klopt het dan wel dat Vlaanderen een maatregel invoert die Nederland alweer afvoert?

Tamar de Waal: Je kan Vlaanderen en Nederland inderdaad niet vergelijken. Maar staar je ook niet blind op die geldbedragen. In Nederland waren die bedragen jaren geleden ook niet zo hoog. Dat is opgebouwd over twintig jaar.

De grenzen van het denkbare werden stapsgewijs verlegd, tot zelfs een totale privatisering van inburgering voor sommigen redelijk leek. Vlaanderen waagt zich op het pad dat daarin uitmondde. Eenmaal op dat pad kan er een punt komen waarop onredelijke eisen, inclusief evident te dure eisen, niet meer als schokkend overkomen omdat ze volgen na vele kleine aanscherpingen.

‘Het beleid is erop gericht om drempels op te werpen, eerder dan te ondersteunen.’

Ik heb in kaart gebracht dat het aantal vereisten voor inburgering tussen 1998 en 2017 in heel de EU is toegenomen. In mijn proefschrift heb ik aangetoond dat het ontsporen van het inburgeringsbeleid samenhangt met een langzame verschuiving in het denken over wat integratie en inburgering is.

Zo is de grondslag van het Nederlandse beleid erop gericht geraakt om drempels op te werpen, eerder dan te ondersteunen. Het inburgeringsbeleid mondde uit in iets dat tegenovergesteld was aan het doel ervan: mensen een goede start geven in Nederland.

Als je dit vergelijkt met wat we nu horen in Vlaanderen: engagement tonen door te betalen, de inspanningsverbintenis wordt resultaatsverbintenis, enzovoort. Dan denk ik: dit hebben we in Nederland ook gehoord.

Inburgering in Nederland: van ‘zelfredzaamheid’ naar ‘ondersteuning op maat’ op vijftien jaar

De afgelopen jaren is inburgering in Nederland steeds meer geframed als de eigen verantwoordelijkheid van de nieuwkomer. De Waal schetst de voorgeschiedenis: ‘Dit idee is in de jaren 2000 ontstaan onder minister Rita Verdonk (VVD) in de regering Balkenende II. In de jaren daarna werden de eisen steeds strenger. Het “inburgeringsexamen buitenland” kwam erbij: gezinsmigranten moeten in het land van herkomst al een examen doen voor ze naar Nederland kunnen komen. Dan kwam het kabinet Rutte I, met de liberale VVD, het christendemocratische CDA en gedoogsteun van de anti-immigratiepartij PVV van Geert Wilders. In dat regeerakkoord stonden nog meer aanscherpingen, geschreven door de PVV.’

Ook het Vlaamse regeerakkoord vertrok vanuit een document opgesteld door de N-VA na gesprekken met het rechts-radicale Vlaams Belang. Veel van de elementen over inburgering komen uit die eerste tekst. Tamar de Waal: ‘Ik ben geen politicoloog, maar ik denk dat de opkomst van dit eerder uitsluitende inburgeringsbeleid te maken heeft met de invloed van een bepaald type anti-immigratiepartij dat in Europa opkomt, waardoor nativisme normaler wordt. In Denemarken was er ook een gedoogconstructie met populistisch rechts. Nederland en Denemarken vergelijken lijkt me een interessant politicologisch onderzoek.’

In 2013 was de transformatie in Nederland compleet: het inburgeringsbeleid werd weggehaald bij de gemeenten en geprivatiseerd. In het regeerakkoord en ten dele in de wet werd vastgelegd dat iemand die het inburgeringsexamen niet haalt, kan worden uitgezet. De laatste jaren werd het beleid nog strenger: mensen moeten een participatieverklaring tekenen. Het vereiste niveau en de kosten gingen omhoog, net zoals de straffen.

Maar de Nederlandse regering stelde vast dat inburgeraars bewust gaan inzetten op ontheffing uit de inburgeringsplicht als de prijs van inburgeringscursussen te hoog ligt. Er proberen onderuit te komen, omdat het te duur is. Het gevolg is minder inburgering.

Vanaf 2021 zullen vooral vluchtelingen betere ondersteuning krijgen en zal inburgeren praktisch kosteloos worden. Het leenstelsel voor inburgeringscursussen zal worden afgeschaft en gemeenten krijgen een inburgeringsbudget van de staat om zelf inburgeringstrajecten aan te kopen bij geselecteerde aanbieders. Het verwachte taalniveau wordt verhoogd, van A2 naar B1.

Dat schrijft minister Koolmees in zijn Kamerbrief aan het parlement. Gemeenten zullen een periode van ‘ontzorging’ inlassen ‘om te voorkomen dat onzekerheid over de financiële positie in de beginfase afleidt van de integratieverplichtingen’, schrijft minister Koolmees. ‘Op het moment van hun vestiging in de gemeente is hun inkomen vaak nog niet stabiel.’ Te veel financiële lasten op de schouders van de nieuwkomers komt de inburgering dus niet ten goede. Dat was ook de oproep van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Vluchtelingen zullen niet meer moeten betalen voor hun inburgeringscursus. Zij zijn meestal afhankelijk van de sociale bijstand en moeten in ruil voor het leefloon deelnemen aan ‘sociale activering gericht op arbeidsinschakeling’. De Nederlandse overheid vindt dat ze zo voldoende hefbomen heeft over vluchtelingen en acht betalen daarom niet nodig. ‘Gezinsmigranten daarentegen, die een partner hebben die al geworteld is in de Nederlandse samenleving, hebben wel al een voldoende hoog inkomen’, schrijft minister Koolmees. ‘Evenals nu het geval is, moeten zij zelf het inburgeringsonderwijs bekostigen.’ Ook zullen de redenen om boetes te kunnen krijgen, uitbreiden.

Tijdens zijn eerste buitenlandse bezoek als Vlaams minister-president en minister van Buitenlandse Zaken, op maandag 14 oktober 2019 in Den Haag, besprak Jan Jambon (N-VA) inburgering en integratie met zijn Nederlandse ambtsgenoot Mark Rutte (VVD)

Twitter @MinPres

Het leveren van een financiële bijdrage wordt voorgesteld als manier om je ‘eigen verantwoordelijkheid’ als inburgeraar te tonen. De nieuwe Vlaamse minister van Inburgering Bart Somers (Open Vld) zei het zo in De Standaard: ‘Inschrijvingsgeld geeft sérieux aan zo’n cursus.’ Nieuwkomers zouden inburgering dus niet ernstig nemen, tenzij ze ervoor moeten betalen. Wat vind je daarvan?

Tamar de Waal: Het is vreemd dat Vlaanderen de kosten doet stijgen, terwijl Nederland ze doet dalen. Nederland leerde al uit die fouten. Ik had niet verwacht dat andere EU-landen de kosten nog zouden opschroeven, omdat Nederland vaak een gidsland is. Nederland zit al in de tegenreactie, in het besef dat deze manier overduidelijk niet heeft gewerkt.

Betalen voor inburgering: kan je het principe aanvaarden als een goede praktijk en gaat de kritiek enkel over de hoogte van de bedragen? Of is doen betalen op zich problematisch?

Tamar de Waal: Ik vind het persoonlijk vreemd mensen tot iets te verplichten en hen er vervolgens voor te laten betalen. Zeker als het mensen zijn die alles zullen doen wat nodig is, omdat ze nog geen veilige verblijfsrechten hebben. Dit is gevoelig voor ontsporing.

‘Vlaanderen doet de kosten stijgen, Nederland doet ze dalen. Vreemd, want Nederland is toch vaak een gidsland.’

De Nederlandse Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid zegt dat vluchtelingen in het begin van hun verblijf vaak problemen hebben met onvoorziene uitgaven en overgangssituaties. En dat je van hen daarom niet te snel zelfredzaamheid mag verwachten.

Tamar de Waal: Als het lage bedragen zijn, is het allicht redelijk te noemen. 360 euro lijkt me al aan de hoge kant voor vele nieuwkomers. Het is ook een optie om de bijdragen inkomensafhankelijk te maken.

De Nationale Ombudsman schreef dan weer: ‘Zie inburgering niet als gunst, maar als duurzame investering. De overheid moet ondersteunend werken, eerder dan eisend. Inburgering sluit zo beter aan bij het idee van emancipatie. Dit uitgangspunt is de basis voor een behoorlijk inburgeringstraject.’

Tamar de Waal: Dat is voor mij de absolute minimumvoorwaarde voor een stelsel waarin de inburgeraar de cursussen deels zelf moet bekostigen: dat hij of zij op zijn minst waar voor zijn geld krijgt.

Dat is zo wanneer de nieuwkomer met zijn geld ook echt een investering in zijn toekomst maakt. Als het taalaanbod van hoge kwaliteit is, als het een emancipatorisch inburgeringsbeleid is dat de nieuwkomer helpt om zijn eigen capaciteiten op lange termijn in te zetten.

Veel wetenschappelijk onderzoek laat zien dat je inburgering moet aanpassen aan de capaciteiten, wensen en mogelijkheden van de betrokken persoon. Een ongeletterde chauffeur moet bijvoorbeeld niet jarenlang Nederlandse les volgen, maar moet vooral aan de slag als chauffeur.

En een inburgeringsstelsel moet ook niet te kwistig omspringen met boetes, vooral bij kwetsbare groepen. Boetes richten soms meer schade aan dan dat ze de zaken vooruit helpen.

‘Verwijtbaar niet inburgeren’

Kwetsbare groepen ontzien, dat deed het Nederlandse beleid niet?

Tamar de Waal: Te weinig. Analfabeten kunnen nu ontheffing krijgen van hun inburgeringsplicht. Maar als je net je naam kunt schrijven, moet je al voldoen aan alle eisen. Dat is het gevolg van de huidige denkwijze. Een succesvolle inburgering laten afhangen van een examen dat toetst wie ‘een echte Nederlander’ is geworden, betekent dat je aan alle nieuwkomers dezelfde eisen stelt. Terwijl sommige mensen een heel ander onderwijsniveau, netwerk of traumaniveau hebben dan anderen. Kwetsbare groepen moet je als overheid juist tegemoetkomen, in plaats van bestraffen.

Deze aanpak gaat nu mis in verschillende EU-landen, vooral in de twee landen die op de troepen vooruit lopen: Nederland en Denemarken.

In Nederland was het beleid zo ver ontaard dat nieuwkomers al zelfredzaam moeten zijn om te kúnnen inburgeren. Want de zoektocht door het bureaucratische doolhof van private aanbieders, leningen en boetes zou zelfs voor Nederlanders niet evident zijn.

Tamar de Waal: De filosofie is niet meer: ‘Hoe helpen we mensen op weg in onze samenleving?’, faciliteren en ondersteunen dus. Maar wel: ‘Hoe wekken we de indruk dat er een voorwaardelijkheid zit in de aanvaarding van die mensen?’, ofwel eisen, aanklampen en straffen.

Deze aanpak gaat nu mis in verschillende EU-landen, vooral in de twee landen die op de troepen vooruit lopen: Nederland en Denemarken. Dit laat zien in welke extremen dit type denken over inburgering kan uitmonden.

Waarom kunnen regeringen geen sancties verbinden aan ‘verwijtbaar niet-inburgeren’, zoals dat heet in Nederland, en de toegang tot inburgering vrij en gratis houden?

Tamar de Waal: Daar zou ik voor zijn. Nieuwkomers zou je juridisch net zo kunnen behandelen als kinderen met leerplicht. Als je niet komt opdagen, werkt het net zoals wanneer je je kinderen niet naar school stuurt: daar zijn ook sancties aan verbonden.

Er zijn overigens weinig nieuwkomers die ‘verwijtbaar niet inburgeren’. Ook dat blijkt uit onderzoeken. Bijna alle nieuwkomers willen deelnemen aan die trajecten.

‘Die stuurt u weg, dan?’

Het idee dat je je verblijfsrecht verdient door goed in te burgeren, zit in het Vlaamse regeerakkoord: ‘Er wordt systematisch een advies bezorgd aan de Dienst Vreemdelingenzaken over het gevolgde inburgeringstraject. Dit om na te gaan of de inspanningsverbintenis tot inburgering in het kader van de federale beslissing over het al dan niet verlengen van de verblijfstitel van de inburgeraar is nageleefd.’

Tamar de Waal: ‘Slecht geïntegreerde vluchtelingen terugsturen’, het klinkt alsof het heel wat is. Maar het is een stok waarmee je toch niet kan slaan, want het is juridisch vrijwel altijd onmogelijk.

Veel inburgeraars mogen sowieso blijven, omdat hun verblijfsrechten voortvloeien uit Europees en internationaal recht, zoals het Vluchtelingenverdrag.

‘Die stuurt u weg, dan?’ vroeg Ter Zake-presentatrice Annelies Beck aan de Vlaamse minister-president Jan Jambon. Hij kreeg het niet gezegd, omdat hij waarschijnlijk weet dat de federale overheid deze mensen niet kan ‘wegsturen’.

Tamar de Waal: Kijk, dat er een inburgeringsplicht bestaat, vind ik normaal. Ik zou het liever anders noemen, omdat ‘inburgering’ al suggereert dat je burgerschap moet ‘verdienen’: ‘in-burgeren’. Ik zou het ‘goede-start-beleid’ noemen, of iets in die richting.

‘Noem het niet inburgeringsbeleid, maar goede-start-beleid.’

Maar goed. Het gaat vooral mis van zodra de overheid de suggestie wekt dat je met het inburgeringsbeleid nog een selectie doorvoert. Mensen die aan inburgering zijn begonnen, zijn al voorbij het selectieproces. Behandel hen dan ook zo: ze hebben een verblijfsrecht.

In plaats van steeds meer eisen stellen aan mensen die uiteindelijk toch deel blijven uitmaken van jouw gemeenschap, waardoor ze over steeds meer drempels heen moeten en inburgering alleen maar moeilijker wordt, kan je maar beter zo snel mogelijk van start gaan met een ondersteunende, proactieve begeleiding op maat.

Omdat ze hun verblijfsrecht moeilijk kunnen intrekken, maakten vele regeringen het verblijfsrecht van een vluchteling tijdelijk en laten ze de tijdelijkheid steeds langer duren bij ‘onvoldoende inburgering’. Dat doet het Vlaamse regeerakkoord. En ook de Nederlandse minister Koolmees schreef dat de nieuwkomer die ‘verwijtbaar niet voldoet aan de inburgeringsplicht’ niet in aanmerking komt voor een permanent verblijfsrecht.

Tamar de Waal: Een tijdelijk verblijfsrecht intrekken enkel omdat iemand niet goed is ingeburgerd, dat kan vrijwel nooit. Maar de tijdelijke verblijfstitel niet permanent maken, dat kan wel. Hoe het precies met het verblijfsrecht zit, is dus ingewikkeld. Inburgeringseisen beïnvloeden in ieder geval nauwelijks wie er mag blijven in de samenleving, dus er is nauwelijks een directe koppeling tussen immigratie en integratie.

Wat ligt ten grondslag aan deze koppeling, als die juridisch moeilijk ligt?

Tamar de Waal: Stoer taalgebruik. Het is een voorbeeld van symboolpolitiek. Je ziet het op meerdere plekken in Europa. Maar het inburgeringsbeleid is er niet om te bepalen of iemand mag blijven of niet.

De meeste wijzigingen van het inburgeringsbeleid zijn niet voortgekomen uit een constructieve zoektocht naar meetbaar doeltreffend beleid. In plaats daarvan werden ze steevast ingezet om de suggestie te wekken dat migranten via de inburgering hun toekomst in hun nieuwe thuisland moeten ‘verdienen’. Het debat over inburgering wordt onredelijk beheerst door ideologische strijdpunten over nationale identiteit en migratie.

Dat sluit aan bij het buikgevoel van een deel van de bevolking. Omdat overheden niet onder internationale verplichtingen uit kunnen, zoeken partijen omwegen om de bevolking toch gerust te stellen.

Tamar de Waal: Met die analyse ben ik het eens. De natiestaat kan steeds minder zeggen over het vluchtelingenstatuut en gezinsmigratie. Dat zijn verworven mensenrechten.

Voor nationale politici is het veranderen van inburgeringswetgeving daarom een belangrijke manier om nog signalen af te geven over immigratie. Dit is niet echt logisch, want het is dus geen immigratiebeleid.

Maar steeds meer Europese regeringen gaan verder. Ze hopen zo ook nieuwe immigranten af te schrikken om naar hun land te komen. Maar zo ondermijn je het eigenlijke doel achter inburgering: emancipatie.