Brandveiligheidsakkoord mag textielfabrieken in Bangladesh tot 2020 beschermen onder strenge voorwaarden

© Sarah Vandoorne

‘Onze oprechte deelneming voor iedereen die gestorven is in de brand van de Banani FR Tower.’ Zo luidt de aanhef van een brief die de verantwoordelijken voor het veiligheidsakkoord in Bangladesh vorige maand schreven naar de Bengalese overheid.

De directe aanleiding van de brief was een brandhaard in een kantoorgebouw te midden van de commerciële wijk Banani in hartje Dhaka. Daarbij kwamen in maart 25 mensen om het leven die niet konden ontsnappen omdat de branddeuren verzegeld waren.

Die veiligheidsschending doet een belletje rinkelen. Het is een inbreuk die ook de slachtoffers van Rana Plaza fataal werd. Toen dat fabriekscomplex instortte in 2013, lieten maar liefst 1138 textielarbeiders het leven. Meer dan 2500 anderen raakten gewond.

Contactverbod sinds november

De indirecte aanleiding van de brief heeft alles te maken met die gestorven en gewonde textielarbeiders en alle andere arbeiders die net als zij in een onveilig gebouw tewerkgesteld zijn. Na afloop van de instorting is er werk gemaakt van de veiligheid van textielfabrieken.

Exact zes jaar geleden is het akkoord voor brand- en gebouwveiligheid in het leven geroepen, om rampen en branden te vermijden. Sindsdien zijn er ruim 35.000 inspecties geweest. Negen op de tien veiligheidsrisico’s die er waargenomen zijn, zijn intussen opgelost.

Een verongelijkte fabrieksbaas legde een klacht neer waarop het hooggerechtshof een contactverbod oplegde tegen het akkoord

Het akkoord was bindend voor een periode van vijf jaar, maar vorig jaar werd het verlengd met drie jaar, tot 2021. Bijna 200 merken, waaronder H&M en Primark, hebben het nieuwe akkoord ondertekend. Zo vallen in totaal maar liefst 1674 fabrieken waar de merken produceren onder het transitieakkoord.

Tegen dat akkoord heeft het hooggerechtshof zich in november uitgesproken. Na een klacht van een verongelijkte fabrieksbaas heeft het een contactverbod opgelegd tegen het akkoord. De overheid en de werkgeverskoepel BGMEA wilden de werkzaamheden van het akkoord overnemen en zelf instaan voor de structurele integriteit van gebouwen. Ze hebben een eigen mechanisme, de Remediation and Coordination Cell (RCC), dat ook controles uitvoert in 745 fabrieken.

© Sarah Vandoorne

Vernietigend rapport

Een hevige brand zoals die in het kantoorgebouw is een doorn in het oog van de plannen van de overheid en de werkgeverskoepel. Amper twee maand voor de Banani Tower FR in vlammen op ging, woedde ook een brand in een ander gebouw in de Bengalese hoofdstad: Chowk Bazaar. Daarbij kwamen maar liefst 71 mensen om.

‘De branden in de binnenstad verzwakken de positie van de overheid en de werkgeverskoepel enorm.’ Dat zegt Ben Vanpeperstraete van Clean Clothes Campaign, die sinds de oprichting de werking van het akkoord volgt. ‘Het akkoord heeft altijd gezegd dat het zou weggaan zodra de RCC klaar is om de taken over te nemen. Die branden hebben die claim volledig tenietgedaan.’

‘In geen enkele fabriek die geïnspecteerd is door de RCC sinds fabriekscomplex Rana Plaza instortte, is de veiligheid verbeterd’

Uit een rapport waar Clean Clothes Campaign aan meegewerkt heeft, blijkt de inefficiënte werking van het controleorgaan van de Bengalese overheid nog meer. ‘In geen enkele fabriek die geïnspecteerd is door de RCC sinds fabriekscomplex Rana Plaza instortte, is de veiligheid verbeterd’, zo luidt de conclusie van dat vernietigend rapport. Meer dan vijftig van de 745 fabrieken zouden zelfs te gevaarlijk zijn om in te blijven produceren.

Ook Joris Oldenziel, adjunct-directeur van het akkoord, spreekt zich uit tegen het controleorgaan. ‘De RCC heeft vooralsnog bijlange niet de technische capaciteit, mankracht, systemen en procedures voor transparantie en rapportage en handhavingsmechanismes die nodig zijn om het werk van het akkoord op een geloofwaardige en transparante manier over te nemen.’

Oldenziel verwijst onder meer naar een aantal fabrieken die dit najaar al overgedragen zijn naar de RCC. Honderd van de in totaal 1674 fabrieken die onder het akkoord geïnspecteerd en gerenoveerd worden, zijn in oktober en december 2018 overgenomen door inspecteurs van de RCC. ‘Van die honderd zijn er nog maar 42 fabrieken geïnspecteerd. De merken die het akkoord ondertekenden en die in deze fabrieken inkopen, hebben nog geen inspectierapporten van die inspecties ontvangen. Op de website van de RCC is geen enkele informatie beschikbaar over de voortgang van de verbeteringen in individuele fabrieken, aangezien er — in tegenstelling tot het akkoord — geen verbeterplannen zijn gepubliceerd.’

Overeenkomst voor 281 dagen

De zitting die zou bepalen of dat RCC de werkzaamheden van het akkoord vervroegd zou moeten overnemen, met alle gevolgen van dien, is meermaals uitgesteld geweest. Op 30 november zou het hooggerechtshof beslissen dat het akkoord niet meer toegelaten zou zijn in het land. Tenzij het beroep dat het akkoord aantekende tijdens een hoorzitting de dag ervoor, op 29 november, gehoor kreeg.

De regering had zich tijdens die hoorzitting van 29 november uitgesproken over het akkoord: het wil voorwaarden leggen aan het verder functioneren van het controleorgaan in het land. Het had ook veel kritiek op de manier waarop het akkoord nu zijn werk doet. Daarop werd de zaak uitgesteld naar donderdag 6 december en vervolgens telkens opnieuw verdaagd: eerst naar 10 december, dan naar 17 december, vervolgens naar 21 januari, 18 februari, 7 april, 8 april en uiteindelijk naar zondag 19 mei.

© Sarah Vandoorne

Joris Oldenziel verklaart waarom de zaak zo vaak verdaagd is: ‘Het hooggerechtshof heeft meerdere malen de behandeling van ons beroep uitgesteld om de verschillende partijen – enerzijds het akkoord en anderzijds de overheid van Bangladesh en de Bengalese werkgeverskoepel BGMEA – de mogelijkheid te geven de gesprekken over de transitie van het Akkoord buiten de rechtszaal voort te zetten.’

Op 8 mei zijn de onderhandelaars tot een overeenkomst gekomen. Het akkoord krijgt nog 281 werkdagen de tijd krijgt om het werk verder te zetten, vooraleer de RCC de opvolging van de fabrieken overneemt. Als je de weekends en het Eid-verlof aftrekt, komen 281 werkdagen neer op iets meer dan een jaar. Het hooggerechtshof heeft zondag bevestigt dat het akkoord nog mag blijven opereren tot 2020 en daarmee is de zaak gesloten.

Toch geen zero sum game

Dat het akkoord nog even mag blijven, hoeft volgens Vanpeperstraete niet te verbazen. ‘De werkgeverskoepel en de Bengalese overheid veranderden in de loop van de onderhandelingen duidelijk van toon.’ Daar hebben de branden in de binnenstad, het vernietigend rapport over de RCC en de blijvende internationale druk – niet enkel van Clean Clothes Campaign, maar ook van vakbonden, merken, politici en consumenten – veel mee te maken. Het meest opvallend is echter de manier waarop werkgeverskoepel BGMEA en de overheid het contactverbod overschat hadden.

‘Ofwel gooien ze het akkoord eruit en dan winnen ze, ofwel gooien ze het er niet uit en dan verliezen ze. Zo bekeken de BGMEA en de overheid de aanwezigheid van het akkoord, als een zero sum game’, aldus Vanpeperstraete_._ ‘Maar in november, toen het beroep van het akkoord voor het eerst behandeld zou worden, bleek dat het akkoord enkel zijn licentie om een kantoor te hebben in Bangladesh zou kunnen verliezen in het hooggerechtshof. Het akkoord is bindend tot 2021 en zou blijven opereren, zij het niet vanuit het land zelf, maar vanuit een ander kantoor, in Amsterdam.’

‘Vanuit Amsterdam kan het akkoord minder doen, het heeft een verminderde capaciteit, maar het kan wel nog steeds druk zetten op de fabrieken waarin de veiligheidsrisico’s het moeilijkst op te lossen zijn’

‘Vanuit Amsterdam kan het akkoord minder doen, het heeft een verminderde capaciteit, maar het kan wel nog steeds druk zetten op de fabrieken waarin de veiligheidsrisico’s het moeilijkst op te lossen zijn’, zegt Vanpeperstraete. Zo werd een lijst met fabrieken gelekt die niet meer zouden mogen leveren aan merken die onder het akkoord vallen. ‘Die zouden versneld “beëindigd” worden als het akkoord opgeschort zou zijn. De fabriekseigenaars die daardoor in de problemen zouden komen, zijn allen lid van de BGMEA. En zo ontvouwde zich een toekomst die weinig wenselijk was voor de ogen van de werkgeverskoepel: een toekomst waarin het akkoord wel weg is maar gewoon verder doet, met alle gevolgen voor de “moeilijke” fabrieken van dien.’ Sinds dat duidelijk werd, was er volgens Vanpeperstraete een ‘grotere compromisbereidheid’.

Compromis

En dat is dan ook het resultaat van de onderhandelingen: een compromis. Want ook het akkoord heeft toegevingen moeten doen om te blijven tot 2020. Amper een jaar geleden was afgesproken dat het transitieakkoord aanblijft tot 2021. Nu is die periode sterk ingekort, met het oog op een snellere overdracht naar de RCC. Bovendien is de manier waarop het akkoord te werk zal gaan enorm ingeperkt. De overheid had zich bij de eerste hoorzitting al uitgesproken over een aantal voorwaarden dat het wou opleggen aan het akkoord. Die slag heeft het dus binnengehaald.

Het akkoord en de werkgeverskoepel BGMEA hebben allebei een memorandum ondertekend waarin de voorwaarden opgelijst staan. De overeenkomst houdt in dat BGMEA samen met het akkoord in een comité zal zetelen om de werking van het akkoord uit te voeren. ‘Vanaf nu werken de twee instanties samen’, zei de advocaat van de BGMEA, Imtiaz Mainul Islam, aan Bangladesh Apparal News. ‘Het werk van het akkoord ligt niet meer in handen van slechts één stakeholder.’ Dat het comité waarin BGMEA en akkoord samen zetelen de BGMEA Unit heet, hoeft in dezen niet te verbazen. Zo is meteen duidelijk welke partij de overhand neemt in de overeenkomst.

En daar lag net de sterkte van het akkoord: de onafhankelijkheid. ‘We hopen dat de BGMEA Unit zal werken volgens dezelfde principes en criteria die het akkoord geloofwaardig en succesvol maken om werknemers te beschermen’, zegt Ben Vanpeperstraete, die met Clean Clothes Campaign het memorandum bestudeert. ‘De vraag is hoezeer hun onafhankelijke rol gegarandeerd blijft. Je voelt nu al dat er een soort van uitholling van die onafhankelijkheid bezig is. Wij hebben vijftien jaar ervaring met de BGMEA en weten dat ze enkel de belangen van de werkgevers behartigen, niet die van de arbeiders. Dat noopt niet tot enthousiasme.’

Vier strikte voorwaarden tonen aan hoe afhankelijk het akkoord is van de BGMEA Unit. Enerzijds zullen er geen fabrieken gesanctioneerd of beëindigd worden zonder dat de BGMEA Unit daar zijn toestemming voor geeft. Anderzijds kan het akkoord niet meer meerdere fabrieken tegelijkertijd beëindigen — nochtans een belangrijk drukkingsmiddel in het geval dat fabrieksbazen met meerdere gebouwen in hun portefeuille een van de fabrieken lieten verpauperen. Ten derde kan het akkoord geen fabrieken inspecteren die al gecontroleerd zijn door een andere instantie, zoals de RCC. Tot slot zal elk dispuut tussen het akkoord en de BGMEA Unit beslecht worden met een doorverwijzing naar de RCC, die de case dan meteen overneemt.

Dreiging voorbij

Ondanks alle voorwaarden is het hoe dan ook positief dat de rechtszaak afgelopen is. Het akkoord mocht blijven opereren zolang er uitstel was in de zaak, maar deed dat niet op volle kracht. ‘De onzekerheid van de rechtszaak heeft eraan bijgedragen dat de voortgang van verbeteringen van de brand-en bouwveiligheid de afgelopen drie maanden is gestagneerd rond de negentig procent’, zegt adjunct-directeur Oldenziel. Dat beaamt Vanpeperstraete. ‘Onder de constante dreiging van dat contactverbod kon het akkoord niet meer ten volle functioneren. De kans dat het uit het land gezet werd, had impact op wat bedrijven nog wilden doen. De laatste tien procent zijn de moeilijkste renovaties, die het meeste tijd en geld kosten. Waarom zouden ze die nog doen, zo redeneerden fabrieksbazen, als het akkoord er straks toch niet meer is?’

‘De onzekerheid van de rechtszaak heeft eraan bijgedragen dat de voortgang van verbeteringen van de brand-en bouwveiligheid de afgelopen drie maanden is gestagneerd’

Ook de merken en de vakbonden laten zich positief uit, niet enkel over het einde van de rechtszaak, maar ook over de onderhandelingen. ‘Dit memorandum zal de werking van het akkoord verduurzamen’, klinkt het bij de merken die in de stuurgroep van het akkoord zetelen in een persbericht van het akkoord. In dat persbericht klinken ook de globale vakbonden IndustriALL en UNI-Global Union optimistisch: ‘Het memorandum zorgt ervoor dat het model van het akkoord kan blijven functioneren en dat de stem van vakbonden daarin blijft gehoord worden.’

De vraag of het akkoord niet beter toch vanuit Amsterdam had geopereerd, om zo zijn onafhankelijkheid te behouden, is daarom niet eenduidig te beantwoorden. ‘Het is een beetje kiezen tussen de pest en de cholera, want vanuit Amsterdam zou het akkoord een stuk minder effectief zijn’, zegt Vanpeperstraete. ‘Voor onze organisatie is de integriteit van het akkoord prioritair. Maar ik kan me wel inbeelden dat merken, die betalen voor de inspecties en renovaties, daar anders naar kijken.’

Een ding is zeker: ondanks het slechte rapport van organisaties zoals Clean Clothes Campaign neemt de RCC vanaf 2020 de werkzaamheden van het akkoord over. Dat stemt Vanpeperstraete nerveus. ‘Tot vorig jaar is altijd gezegd: de transitie gaat pas door zodra de overheid er klaar voor is. Het is de eerste keer dat er een timing is vastgelegd. Nu hoeft de overheid in principe niet meer klaar te zijn, maar kunnen ze gewoon wachten tot die tijdlijn erdoor is. De vraag is hoe dat zich in realiteit gaat afspelen: gaan ze de rit uitzitten of net meer voorbereidingen treffen? Dat zal de komende maanden duidelijker worden.’