Gemeenten moeten betonstop betalen, maar kunnen dat niet

De betonstop of bouwshift moet de open ruimte die in Vlaanderen overblijft vrijwaren en fenomenen als lintbebouwing tegengaan. ‘Wij hebben hier geen geld voor’, reageren de burgermeesters van 80 Vlaamse gemeenten in een rondvraag.

© Annabel Meuleman

Al tien jaar geleden werd beslist om te stoppen met het volbouwen van open ruimte in Vlaanderen, maar die fameuze betonstop komt er maar niet. De Vlaamse regering rekent ervoor op de gemeenten, maar die hebben het geld noch de expertise, zo bleek uit een bevraging die MO* deed bij 80 Vlaamse gemeenten. Het totale prijskaartje zou zelfs kunnen oplopen tot een hallucinante 31 miljard euro.

Update 10 februari 2022

Vlaams minister voor Binnenlands Bestuur Bart Somers heeft een concreet voorstel ingediend om de geplande betonstop eindelijk in de praktijk om te zetten. Als lokale besturen bouwgrond omzetten in bos- of landbouwgebied, zou de Vlaamse overheid via een zogeheten bouwshiftfonds twee derde van de planschade vergoeden.

‘Het vraagt van de gemeenten nog steeds een inspanning van een derde, maar zal een aantal lokale besturen toch over de brug krijgen’, vertelde de minister aan Radio 1. ‘Zo kunnen we jaarlijks tot 900 hectare omzetten.’

Het is een stap in de goede richting, stellen Bond Beter Leefmilieu en Natuurpunt in een persbericht. Maar een financiering van 150 miljoen euro per jaar is niet voldoende. ‘De vraag is of gemeentebesturen, die nu al vaak in het rood staan, hun deel wel kunnen financieren. Bovendien ligt de focus alleen op woonreservegebieden. Wat met de andere slechtgelegen bouw- of industriegronden?

Elke dag wordt in Vlaanderen meer dan 6 hectare, of 60.000 vierkante meter, open ruimte aangesneden voor bebouwing, tuinen, wegen of industrieterreinen. 6 hectare, dat is zowat tien keer de Grote Markt van Brussel, en dat elke dag.

Een betonstop werd al tien jaar geleden aangekondigd in het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Die zou ervoor moeten zorgen dat de tegen 2025 de helft minder open ruimte verdwijnt én dat die verdwijning volledig stopt tegen 2040. Daardoor zou de helft van de resterende 45.000 hectare woongebied altijd onbebouwd blijven.

Elke dag 6 hectare

Een eenvoudige zoekopdracht in Google Earth maakt duidelijk hoe Vlaanderen de voorbije decennia verder volgebouwd werd. Elke dag wordt er meer dan 6 hectare open ruimte aangesneden: voor bebouwing, tuinen, wegen of industrieterreinen. Enkele voorbeelden. (De data van de eerste luchtfoto verschilt telkens, omdat Google Earth niet van elke plek in Vlaanderen een goed luchtbeeld uit 1985 of 1990 aanbiedt.)

Het gebied rond de haven van Antwerpen in 1990 en in 2020:

Lintbebouwing bij Hulshout (Antwerpse Kempen) in 2007 en 2020:

De omgeving ten noorden van Ieper in 1985 (vroegst beschikbare luchtbeeld in Google Earth) versus 2020:

Voor de uitvoering van die plannen rekent de Vlaamse regering op de gemeenten. Maar uit onze rondvraag bij 80 Vlaamse gemeenten blijkt dat die de geplande betonstop vandaag onuitvoerbaar en onbetaalbaar vinden. Want wat de betonstop zo duur maakt, is dat eigenaars van woongrond vergoed moeten worden als hun grond niet meer bebouwd mag worden. En zoals het er nu naar uitziet, zijn het de gemeenten die daarvoor zouden moeten betalen.

Al vinden diezelfde gemeenten wel degelijk dat de betonstop er moet komen, zo blijkt ook uit onze rondvraag. Zo wil 97% van de ondervraagde gemeenten groene ruimte voor zijn inwoners bewaren en verdere lintbebouwing tegenhouden. ‘Het is belangrijk voor het klimaat, maar ook voor onze visie op kwaliteitsvol wonen’, vertelt een schepen uit een Gentse randgemeente.

Aanslepend dossier

Om de betonstop in de praktijk mogelijk te maken, stelde het Vlaamse Departement Omgeving in 2016 nochtans een soort wettelijke ‘gereedschapskoffer’ voor de gemeenten voor, het zogenaamde instrumentendecreet. Dat bepaalt onder meer hoe de eigenaars vergoed moeten worden.

Toenmalig minister van Omgeving en Ruimtelijke Ordening Joke Schauvliege (CD&V) trok de schadevergoeding voor de grondeigenaars daarbij nog eens fors op. Maar het decreet raakte niet goedgekeurd. Het blijft liggen bij het departement Omgeving.

Toen Zuhal Demir (N-VA) in 2019 Vlaams minister van Omgeving werd, erfde ze het dossier van haar voorgangster. De Vlaamse regering stelde eind vorig jaar een nieuwe versie van het instrumentendecreet voor. Ook die werd op veel kritiek onthaald. Een datum voor de definitieve goedkeuring van het ontwerpdecreet in het Vlaams Parlement is nog niet bekend (zie tijdlijn hieronder).

Van 5 naar mogelijk 31 miljard euro

‘Gemeenten worden financieel gestraft als ze inzetten op het behoud van open ruimte.’

In ruil voor de verantwoordelijkheid om de betonstop uit te voeren, hadden de Vlaamse gemeenten wel een duwtje in de rug verwacht. Met het nieuwe (nog goed te keuren) instrumentendecreet krijgen ze niet alleen de verantwoordelijkheid maar ook de rekening gepresenteerd.

Als een gemeente woongebied herbestemt, tot bijvoorbeeld landbouwgebied of open ruimte, is er sprake van ‘planschade’. De gemeente moet de eigenaar dan dus vergoeden. Net die planschadevergoeding zal drastisch veranderen als het instrumentendecreet wordt goedgekeurd. Ze wordt namelijk opgetrokken van 80 procent van de geïndexeerde aankoopwaarde tot 100 procent van de huidige marktwaarde van de grond.

Ook de ‘vijftigmeterregel’ zou vervallen in het nieuwe ontwerpdecreet. De planschadevergoeding wordt nu alleen betaald voor grond binnen de vijftig meter van een uitgeruste weg. Met de nieuwe regeling zullen gemeenten de waarde van het volledige perceel moeten vergoeden.

Het prijskaartje van de betonstop stijgt daardoor fors. Met de huidige regeling kost een betonstop 5 miljard euro. Met het nieuwe decreet zou de volledige grond vergoed worden tegen de volledige marktwaarde. Een cijfer heeft de overheid er niet opgeplakt. Maar Tom Coppens, professor stedenbouw en ruimtelijke planning aan de Universiteit Antwerpen, berekende dat de kostprijs door die aanpassingen kan oplopen tot 31 miljard euro. Dat is maar liefst 4500 euro per Vlaming.

De hoge kostprijs zorgt ervoor dat veel gemeenten hun plannen om de open ruimte te vrijwaren weer opbergen. ‘Gemeenten worden financieel gestraft als ze op het behoud van open ruimte inzetten’, zegt een schepen in een gemeente in de Vlaamse Ardennen.

‘Het is helemaal niet realistisch. Dit gaat echt niet gebeuren.’

Een betonstop is nochtans van belang voor ieder bestuur en voor alle burgers. Nergens in Europa is de druk op de open ruimte zo groot als in België. Studies, zoals bijvoorbeeld het Klimaatrapport van Vlaamse bouwgronden van Natuurpunt, tonen aan dat de verharding en de versnippering van de ruimte zeer schadelijk zijn voor het milieu. Ze maken Vlaanderen ook kwetsbaarder voor de effecten van de klimaatopwarming.

Onbetaalbaar voor gemeenten

Hoeveel zullen de gemeenten precies moeten betalen aan de grondeigenaars? ‘Die planschade hebben wij zelfs nog niet berekend,’ zegt een Limburgse schepen, ‘want het is helemaal niet realistisch. Dat gaat echt niet gebeuren.’ Amper 10 van de 80 ondervraagde gemeenten waagt zich aan een schatting van de prijs.

De schattingen díe we krijgen, gaan telkens om tientallen miljoenen euro’s. Eén gemeente komt zelfs uit op 56 miljoen euro, of 3600 euro per inwoner. Ter vergelijking: een centrumstad voorziet voor haar vijfjarige bestuursperiode bijvoorbeeld een budget van 2 miljoen euro voor ruimtelijke planning. (Het budget van je eigen gemeente vind je overigens makkelijk en in detail terug op de website jegemeentetelt.be)

De gemeenten zitten met de handen in het haar. 83% van de ondervraagden vindt dat de rekening voor de planschade niet bij hen mag gelegd worden.

Woongebied werd in de jaren ‘70 door Vlaanderen kwistig ingekleurd op de gewestplannen. ‘De gemeenten moeten daar nu de rekening voor betalen. Vlaanderen schuift louter de factuur door. Dit heeft niets te maken met verantwoordelijkheid nemen’, vertelt een burgemeester van een gemeente waar de som van de planschadevergoedingen zou oplopen tot 26 miljoen euro, of omgerekend 1800 euro per inwoner.

Gebrek aan kennis

Vaak weten gemeenten zelfs niet over hoeveel grond het gaat. Op de gewestplannen staan naast woongebieden ook woonreservegebieden ingekleurd. Woonreservegebieden zijn een verzamelbegrip voor alle gebieden die volgens het gewestplan nog aangesneden kunnen worden, mocht er ooit een tekort aan woongebied zijn.

De meeste bevraagde schepenen en burgemeesters kunnen niet zeggen hoeveel onbebouwd woon- of woonreservegebied er nog op hun grondgebied ligt, laat staan dat ze een zicht hebben over hoeveel daarvan onbebouwd moet blijven. Zelfs een burgemeester van een kuststad, die als lid van de Vlaamse regering het ontwerpdecreet mee heeft ingediend, antwoordt dat hij dat niet kan becijferen. Het is ‘te veel opzoekings- en nattevingerwerk’.

‘De gemeenten hebben te weinig juridische knowhow om deze betonstop daadwerkelijk door te voeren’, laat een schepen uit het Waasland weten. Vooral in kleine gemeenten is het onbegonnen werk, omdat vaak slechts één halftijdse ambtenaar verantwoordelijk is voor alle vergunningen en ruimtelijke ordening.

Ook grotere gemeenten en steden hebben dat probleem. ‘Wij schakelen bij die dossiers altijd advocatenkantoren in, dat is echt nodig. Als centrumstad hebben wij daar tenminste wel het geld voor.’

Delicaat werk op lokaal niveau

‘Een eigenaar betalen om zijn bouwgrond braak te laten liggen, dat krijg je niet uitgelegd.’

Ook de lokale context maakt het gemeenten moeilijk om de betonstop in de praktijk om te zetten. Burgemeesters en schepenen kennen veel inwoners van hun gemeente persoonlijk. Dat maakt het vaak moeilijk om zware knopen door te hakken, onder andere met het oog op steun bij de eerstvolgende verkiezingen. ‘Voor een lokale mandataris ligt dat gevoelig, omdat die net binnen een beperkte kring zijn stemmen moet vinden’, zegt de directeur grondgebiedszaken van een kustgemeente.

In kleine gemeenten spelen ook persoonlijke relaties vaak een grote rol. ‘De banden met ontwikkelaars zijn soms frappant’, vertelt een medewerker ruimtelijke ordening. ‘Het zijn broers, zussen, partners of kinderen (van een politiek mandataris, red.). Dan kan je niet verwachten dat er een consequent beleid wordt gevoerd in Vlaanderen.’

Bovendien zien inwoners van de gemeente de herbestemming van een perceel niet altijd als een vooruitgang. ‘Als een gemeente moet kiezen tussen een perceel herbestemmen aan marktwaarde of de speelplaats van de school heraanleggen, dan is de keuze natuurlijk snel gemaakt’, zegt professor Tom Coppens. ‘Er zijn ook sporthallen en kinderdagverblijven nodig. Een eigenaar betalen om zijn bouwgrond braak te laten liggen, dat krijg je niet uitgelegd in je begroting.’

Kost doorschuiven naar Vlaamse regering

De opmerkelijkste verandering in het nieuwe Vlaamse ontwerpdecreet is de ‘stolp’ over woonreservegebieden. Van alle 45.000 hectare ontwikkelbare gronden op de gewestplannen is 12.000 hectare ingekleurd als ‘woonreservegebied’. Een gemeente zal ervoor kunnen kiezen om die gebieden tot 2040 onder een zogenaamde stolp te plaatsen. Voor de gronden onder die stolp kan de gemeente dan bouwvergunningen weigeren zonder daar ook planschadevergoedingen voor te moeten betalen.

Door de stolp te plaatsen, worden deze gebieden in de toekomst niet meer aangesneden. In 2040 verschuift de verantwoordelijkheid over de woonreservegebieden dan naar de Vlaamse overheid, die de planschadevergoeding zal betalen bij herbestemming.

Vier op de vijf gemeenten die al over hun woonreservegebied hebben beslist, willen gebruik maken van die stolp. ‘Het is de enige betaalbare optie voor ons’, zegt een West-Vlaamse schepen. Maar als zoveel woonreservegebied onder de stolp gaat, betekent dat een toekomstige rekening van miljarden euro’s voor de Vlaamse overheid. Het is nog niet duidelijk hoe die over 19 jaar betaald moet worden.

Zonder betonstop kan het aansnijden van open ruimte ongehinderd doorgaan.

© Annabel Meuleman

Aan de voortzetting van lintbebouwing hangt een prijskaartje van 33 miljard euro, zo berekende een studiebureau.

Voor die 12.000 hectare woonreservegebied biedt de stolp een voorlopige oplossing. Maar zolang er ook voor de rest van de 45.000 hectare woongebied geen haalbare regeling komt, kan die wel nog onbelemmerd volgebouwd worden.

Dat komt ook omdat gemeentebesturen maar moeilijk bouwvergunningen voor een woning aan een uitgeruste weg kunnen weigeren. Daardoor neemt de lintbebouwing nog altijd toe. Volgens een onderzoek van projectontwikkelaar Matexi kwamen er in de afgelopen vijf jaar zelfs 41.650 woningen in lintbebouwing bij.

Maar verder volbouwen zal nog duurder uitvallen dan planschadevergoedingen betalen. Want verspreid wonen vraagt om extra uitgaven voor pendelverkeer, openbaar vervoer en nutsleidingen. Studiebureau STEC berekende dat aan de voortzetting van lintbebouwing een prijskaartje van 33 miljard euro hangt.

Achter dit alles schuilt een nog hogere kost. De verdere verharding en versnippering veroorzaken ook onomkeerbare schade aan milieu, biodiversiteit en klimaat. De maatschappelijke prijs van die effecten zijn moeilijk exact in te schatten.

De betonstop komt er niet

De Vlaming beletten om te bouwen of hem daarbij raken in de portemonnee, dat is een ondankbare opdracht. ‘Dit is het soort dossier waar je politiek alleen mee kan verliezen, je kan als politicus nooit winnen’, zegt Tom Coppens. ‘Want wie maak je blij met de betonstop? De generaties in 2040 gaan er de vruchten van plukken. Maar dat is hun kiespubliek niet.’

‘Het ziet er niet naar uit dat het decreet een effectieve betonstop zal verwezenlijken’, vat een Limburgse schepen het samen.

Met het nieuwe ontwerpdecreet worden vooral belangen van de achterban behartigd. ‘Ik zie echt niet in hoe dit instrumentendecreet zou bijdragen tot de betonstop’, zegt Coppens.

In onze bevraging versterken de gemeenten het vermoeden van de experts. ‘Het ziet er niet naar uit dat het decreet een effectieve betonstop zal verwezenlijken’, vat een Limburgse schepen het samen. Andere schepenen beamen dat. Zij vragen om een wet die hen effectief ondersteunt.

Een schepen ruimtelijke ordening uit de Leiestreek: ‘Als de Vlaamse regering het echt meent en een betonstop wil realiseren, dan zou ze ook bereid moeten zijn om hiervoor de rekening te betalen’.

Ondanks herhaaldelijk vragen kregen we geen reactie van Vlaams minister van Omgeving en Ruimtelijke Ordening Zuhal Demir.

Over dit artikel

Annabel Meuleman en Mathijs Minten voerden samen onderzoek uit naar de betonstop. Zij deden een rondvraag bij 80 Vlaamse gemeenten en schreven dit artikel in het kader van een masterproef in de masteropleiding Journalistiek aan de Vrije Universiteit Brussel. De antwoorden van de burgemeesters, schepenen en medewerkers van ruimtelijke ordening werden anoniem behandeld.