Lager leefloon voor vluchtelingen is tegen het Europese recht, zegt hoogste EU-rechtbank

Demonstratie voor ‘gelijke rechten voor iedereen’ in 2013 in Wenen, Oostenrijk.

(CC BY-SA 3.0)

Op 21 november 2018 oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie dat vluchtelingen met een tijdelijke verblijfsvergunning geen lagere sociale bijstand mogen ontvangen dan eigen onderdanen. Het is de eerste keer dat het Hof van Justitie zich uitspreekt over de sociale bijstand voor vluchtelingen op basis van de EU-kwalificatierichtlijn en het VN-Vluchtelingenverdrag.

De uitspraken van het Hof zijn bindend. Ze geven uitleg over hoe het Europese recht altijd al geïnterpreteerd had moeten worden.

‘De ballonnetjes van Francken en Rutten over een lager leefloon voor vluchtelingen, zijn nu definitief van de baan. Het is onwettig.’

‘Dit is een signaal aan alle partijen die dit in hun verkiezingsprogramma’s willen opnemen’, zegt advocaat Benoit Dhondt.

‘Ook in België zijn de ballonnetjes die staatssecretaris voor Asiel en Migratie Theo Francken (N-VA) maar ook Open VLD-voorzitter Gwendolyn Rutten, al oplieten over een lager leefloon voor vluchtelingen, nu definitief van de baan. Tenminste, voor vluchtelingen die erkend zijn op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag.’

Dhondt wijst er ook op dat er geen voorafgaande adviezen waren van advocaten-generaal van het Hof. Dat wil waarschijnlijk zeggen dat de rechtsregels zo duidelijk geformuleerd zijn dat er weinig afwijkende interpretaties mogelijk zijn.

Vanaf nu moet elke rechter in elke EU-lidstaat het recht zo toepassen. Als nationale wetgeving in een lidstaat ervan afwijkt, bijvoorbeeld op dit moment nog altijd in Oostenrijk, dan moet iemand wel eerst naar de rechter stappen om het af te dwingen.

Oostenrijk: de feiten

De zaak C-713/17 (Ayubi) ging over een vluchteling in Oostenrijk, waar de regering in 2015 de asielwetgeving wijzigde. Vluchtelingen, dus asielzoekers erkend op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag, krijgen sindsdien slechts een tijdelijke verblijfsvergunning en hebben slechts recht op hetzelfde lagere leefloon als subsidiair beschermden (dat zijn asielzoekers die niet erkend zijn op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag, maar op basis van Europese asielwetgeving).

Dat is een ‘veel lager leefloon’, in de woorden van de Oostenrijkse rechtbank, dan Oostenrijkers en vluchtelingen met een permanente verblijfsvergunning. ‘Alleen vluchtelingen met een permanent verblijfsrecht krijgen dezelfde behandeling als Oostenrijkers’, klinkt het nog bij de Oostenrijkse rechter.

De betrokken vluchteling trok naar de rechter met het argument dat deze discriminatie in strijd is met EU-wetgeving, meer bepaald met artikel 29 van de EU-kwalificatierichtlijn van 2011. Volgens die bindende richtlijn ‘zorgen de lidstaten ervoor dat personen die internationale bescherming genieten (…) de nodige sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat.’

Dit zijn bindende regels van Europees en internationaal recht die voorrang hebben op Oostenrijks recht.

De Oostenrijkse rechter besloot de vraag voor te leggen aan het Hof van Justitie. Dat is de hoogste rechtbank van de Europese Unie. Het Hof oordeelde dat de vluchteling gelijk had. De Oostenrijkse wet is een schending van de EU-kwalificatierichtlijn en ook van artikel 23 van het VN-Vluchtelingenverdrag van 1951. Dat luidt: ‘De Verdragsluitende Staten zullen de regelmatig op hun grondgebied verblijvende vluchtelingen, wat de ondersteuning en bijstand van overheidswege ter voorziening in het levensonderhoud betreft, op dezelfde wijze als hun onderdanen behandelen.’

Dit zijn bindende rechtsregels van het Europees en internationaal recht die voorrang hebben op Oostenrijks recht en waar geen enkele nationale parlementaire meerderheid of regering mag van afwijken.

Het Hof merkte op dat artikel 29 van de EU-kwalificatierichtlijn alleen toelaat om een lager leefloon toe te kennen aan ‘subsidiair beschermden’, en niet aan vluchtelingen. Het Europese recht voorziet nergens dat ‘een tijdelijke of permanente verblijfsvergunning hebben’ een criterium is dat discriminatie kan verantwoorden.

België

De Belgische staatssecretaris Theo Francken (N-VA) zei vorige week tijdens een debat met Vlaams Belang-voorzitter Tom Van Grieken dat vluchtelingen ‘eerst een aantal jaren zouden moeten bijdragen voor ze gelijke rechten op een leefloon moeten krijgen’.

In 2015 zei Open VLD-voorzitter Gwendolyn Rutten: ‘Kom maar binnen. We erkennen iedereen die uit Syrië komt en je krijgt vervolgens OCMW-steun en kindergeld? Dat is de manier waarop we onze eigen problemen aan het organiseren zijn.’ Ze verwees naar het Deense voorbeeld, waar je eerst een aantal jaar in het land moet verblijven vooraleer je gelijke rechten op de sociale bijstand kan doen gelden. ‘Een piste die zeker de moeite waard is om te bestuderen’, zei Rutten. Maar het druist dus in tegen het Europese recht.

De uitspraken van Francken en Rutten zijn een contradictie. Het recht op een leefloon – of sociale bijstand, nog iets anders dan de sociale zekerheid die gebaseerd is op werk – is juridisch gezien niet gebaseerd op een verplichting tot bijdragen. Recht op leefloon heb je niet omdat je gewerkt of bijgedragen hebt, maar omdat het een waardig bestaansminimum garandeert voor elke mens. Je moet wel deelnemen aan een integratietraject om van de bijstand af te geraken en werk te vinden. En eenmaal je werk hebt gehad en opnieuw werkloos wordt, heb je recht op een werkloosheidsuitkering via de sociale zekerheid, niet op een leefloon. Het VN-migratiepact pleit voor wederkerigheid: duidelijke plichten om integratietrajecten te volgen, maar dan wel in ruil voor gelijke rechten op de sociale bijstand. ‘Ze kunnen de sociale bijstandsprestaties strikter voorwaardelijk maken’, zegt advocaat Benoit Dhondt. ‘Maar een lager leefloon toekennen, dat kan dus niet. De enige manier om toch een lager leefloon te kunnen toekennen aan vluchtelingen is om de EU-kwalificatierichtlijn te heronderhandelen, ook al is dat onwaarschijnlijk. Maar dan is er nog altijd het VN-vluchtelingenverdrag. En dat heronderhandelen, is al helemaal onwaarschijnlijk.’‘Dat is zo, zelfs als de regering “de aanzienlijke last” inroept veroorzaakt door de betaling van sociale bijstand aan vluchtelingen’, zegt het Hof over Oostenrijk.

Het leefloon verlagen, komt de integratie ook niet ten goede. Dat zegt ook het Hof van Justitie: een verschil in behandeling mag alleen als die bedoeld is om de moeilijkere situatie van vluchtelingen die pas recent zijn aangekomen te verbeteren. Maar de maatregel verslechtert die situatie, en dus kan een verschil in behandeling nooit verantwoord worden.

‘Vluchtelingen die recent zijn aangekomen, bevinden zich per definitie in een méér precaire situatie dan eigen burgers’, klinkt het. ‘Hun leefloon verlagen, is geen maatregel die aan de situatie tegemoet komt.’

Het nieuwe VN-migratiepact zegt dat er in de toekenning van sociale bijstand zo weinig mogelijk verschillen mogen bestaan ‘tussen alle leden van de samenleving’. Maar het bevestigt enkel de bestaande internationale rechtsregels op dit vlak.

Denemarken

Naast Oostenrijk voerde ook Denemarken in 2015 een verschil in behandeling tussen erkende vluchtelingen en Denen in. Op 1 september 2015, twee maanden na de vorming van de nieuwe regering, voerde de liberale immigratieminister Inger Støjberg de nieuwe ‘integratie-uitkering’ in, een sociale bijstand voor erkende vluchtelingen die bijna de helft minder bedraagt dan voor Denen.

De wet is van toepassing op ‘mensen die gedurende zeven van de acht voorbije jaren niet in Denemarken woonden’. In de praktijk zijn dit vooral nieuwkomers, vluchtelingen. Zij hebben dus pas recht op het normale leefloon na zeven jaar in Denemarken.

‘Denemarken heeft een opt-out bedongen uit het Europese asielrecht, maar blijft wel gebonden aan het VN-vluchtelingenverdrag.’

‘Volgens de Deense Grondwet is de staat verplicht om een waardig bestaansminimum te garanderen. Dat doet de nieuwe regeling niet’, klinkt het in een nieuw rapport van het officiële Deense Mensenrechteninstituut.

‘Denemarken bevindt zich wel in een bijzondere situatie’, zegt Birte Schorpion van de UGent en beleidsmedewerker bij de Danish Refugee Council. ‘Het land is niet gebonden aan de EU-kwalificatierichtlijn omdat het een opt-out heeft gevraagd voor bindend Europees asiel- en migratierecht. Maar aan artikel 23 van het VN-vluchtelingenverdrag is Denemarken wel gebonden.’

‘De uitspraak van het Hof zal de discussie niet doen rusten’, zegt Benoit Dhondt. ‘Je ziet dat er in sommige landen steeds harder ingebeukt wordt op de internationale rechtsnormen. Zo zijn er discussies in het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland dat ze hun nationale grondwetten voorrang willen geven op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Wat ooit brede Europese consensus genoot, namelijk dat er hogere rechtsnormen bestaan, wordt tegenwoordig steeds meer opgegeven. Dat verdient een diepe reflectie.’

Later verschijnt op MO.be een reportage over een Syrisch gezin in Denemarken dat de gevolgen ondervindt van de afschaffing van gelijke rechten voor vluchtelingen.