Westerse landen ijverden tijdens VN-vluchtelingentop voor de opsluiting van kinderen

Vluchtelingenkinderen in een opvangcentrum in Rome

UN Photo/Rick Bajornas​

‘Plots waren we de schade aan het beperken op rechten die al lang verworven hadden moeten zijn’, zegt Josephine Liebl die voor Oxfam International de onderhandelingen van nabij volgde. Voor kinderrechtenorganisaties had de New York Declaration de culminatie moeten worden van een jarenlange ontwikkeling naar een algemeen verbod op de opsluiting van kinderen.

Vele landen houden minderjarige migranten, en gezinnen met minderjarige kinderen vast in gesloten centra om hun verblijfsstatus te bepalen, of om hen gedwongen naar hun land van herkomst te kunnen terugsturen als ze die verblijfsstatus niet krijgen. De praktijk en vele aanbevelingen van nationale en internationale kinderrechtenorganisaties heeft uitgewezen dat dit schadelijk kan zijn voor de ontwikkeling van de kinderen.VN secretaris-generaal Ban Ki-moon en zijn rechterhand op migratie, Peter Sutherland, hadden jaar op jaar een wereldwijde toename genoteerd van de opsluiting van kinderen. Tijdens de eerste high level-dialoog met de lidstaten in 2006 werd een verbod één van de strategische doelstellingen van de VN.

Tijdens de high-level dialoog in 2013 vermeldde Ban Ki-moon het verbod op de opsluiting van kinderen tijdens zijn toespraak voor de Algemene Vergadering. Een krachtig signaal.

In 2014 richtte de International Detention Coalition (IDC), een wereldwijde beweging die lobbyt voor alternatieven voor de opsluiting van kinderen, een werkgroep op met alle bevoegde VN-agentschappen.

‘Iedereen was het erover eens dat een verbod op de opsluiting van kinderen een haalbare doelstelling was.’

‘Iedereen was het erover eens dat een verbod een haalbare doelstelling was’, zegt Ben Lewis, die voor IDC de onderhandelingen volgde.

‘We begonnen gesprekken met verschillende lidstaten en bezochten goede praktijken, zoals de open terugkeerwoningen in België. Tijdens de high level-dialoog zei de Belgische ambassadeur bij de VN dat België bewees dat alternatieven voor detentie mogelijk waren. Geloof me, dat zijn grote verwezenlijkingen na jarenlang lobbywerk.’

IDC was tevreden met Ban Ki-moon’s rapport “In Safety and Dignity” (mei 2016), dat de basis moest worden voor de onderhandelingen over de New York Declaration.

VN secretaris-generaal Ban Ki-moon en de Ierse diplomaat David Donoghue. Zij legden de eerste versies van de New York Declaration voor.

UN Photo/Evan Schneide​

Dan begon de race tegen de klok. Meer dan 190 landen moesten op een paar maanden tijd een akkoord bereiken over een tekst die op 19 september 2016 ter goedkeuring zou worden voorgelegd, over één van de meest prangende en gevoelige kwesties van onze tijd.

Op basis van Ban Ki-moon’s rapport legden de ambassadeurs van Jordanië en Ierland – covoorzitters van de Algemene Vergadering – op 27 juni 2016 hun zero draft voor.

De paragrafen over de detentie van kinderen bleven ongewijzigd.

i.x. (…) we will consider alternatives to detention while these assessments are underway. Furthermore, we commit never to detain children for this purpose.

‘Iedereen stond erachter, dachten we’, zegt Ben Lewis. ‘Het zou een slam dunk worden, we hadden de bal maar binnen te koppen. Er werd niet eens gediscussieerd over die paragraaf.’

Tot de allerlaatste tekstversies van de New York Declaration was er geen vuiltje aan de lucht.

Tot 23 juli 2016. Toen de tekst al gefinaliseerd had moeten zijn en IDC de champagne al wilde bovenhalen, kwamen de eerste lidstaten met hun amendementen. De verbintenis om “nooit kinderen op te sluiten” werd afgezwakt tot de verbintenis om “toe te werken naar de vroegst mogelijke stopzetting van die praktijk”.

Campagnevideo van de campagne “End Child Detention” van de International Detention Coalition

2.12 (…) we will consider alternatives to detention while these assessments are underway. (…) Furthermore, recognizing that detention is never in the interests of children, we commit to working toward the earliest possible ending of this practice.

Deze formulering laat staten toe op elk moment te argumenteren dat opsluiting van kinderen nodig blijft in tijden van verhoogde migratiedruk en bezorgdheid van burgers over grensbewaking.

Het is aan de lidstaten zelf om die “uitzonderlijke situaties” te benoemen. Dat gaat volgens mensenrechtenorganisaties in tegen het feit dat kinderrechten tijdloos en universeel zijn en dat geen enkele uitzonderlijke situatie een afwijking kan verantwoorden.

Bronnen binnen de onderhandelingen vertelden ons dat Hongarije steeds meer gevolgd wordt door andere lidstaten.

‘De New York Declaration gaat over hoe lidstaten op toekomstige vluchtelingencrisissen zouden antwoorden’, zegt Lewis. ‘En vele lidstaten vinden dat grensbewaking, militarisering en afschrikking ook een manier is om dat te doen. Zeker sinds 9/11 is migratie een veiligheidskwestie geworden, een potentiële dreiging.’

‘Vooral EU-lidstaten waren sinds de Syrische oorlog zenuwachtig geworden over de vele nieuwkomers die ze nooit meer zouden kunnen terugsturen. In ruil voor een strikter uitwijzingsbeleid en een behoud van de opsluiting van kinderen, zouden ze meer vluchtelingen legaal laten overkomen.’

Kinderen in een vluchtelingenkamp in noord-Irak

© Andrew McConnell/Panos for DFID (CC BY-NC 2.0)​

Anonieme bronnen binnen de onderhandelingen vertelden ons dat het restrictieve standpunt van Hongarije steeds meer gevolgd werd door andere lidstaten, ook door bijvoorbeeld België, Duitsland en Zweden. Dat uitte zich in de nadruk op terugnameakkoorden, en een streng uitwijzingsbeleid om de recente grote toestroom te verminderen met een afschrikbeleid.

Geen enkele EU-lidstaat wilde ruimhartiger zijn dan anderen. Geen enkele politicus wilde zijn of haar politieke toekomst compromitteren. Zonder voorspelbaar intern Europees spreidingsplan, proberen lidstaten het aantal vluchtelingen te verminderen door hun beleid te verharden. Dat leidt tot een race to the bottom en een zwakkere nadruk op kinderrechten.

‘Hoe meer we lidstaten vroegen om sterkere garanties voor kinderrechten in de tekst op te nemen, hoe zwakker de garanties werden’, zegt Lewis. ‘Misschien hadden we moeten zwijgen, want tenminste zei de tekst dat detentie nooit in belang van het kind kan zijn. Maar ook die garantie zou een paar dagen later sneuvelen, op aansturen van de Verenigde Staten.’

Op 28 juli 2016 zag de tekst er als volgt uit:

2.12 (…) we will also pursue alternatives to detention while these assessments are underway. Recognizing that detention is seldom if ever in the best interests of children, we commit to minimizing this practice and using it as a measure of last resort.

Wat gebeurde er op 27, 28 en 29 juli 2016, de allerlaatste dagen van de onderhandelingen? De Verenigde Staten argumenteerden dat detentie soms wél in het belang van het kind is. Migrantenorganisaties in de VS stuurden een boze brief naar president Obama. Eerder hadden ze de regering al voor de rechter gedaagd.

‘De VS, Canada, het VK, Noorwegen, Zweden, Denemarken, Duitsland, Nederland; zij zochten niet naar gemeenschappelijke belangen, maar hielden vast aan eigen belangen.’

‘De VS wilden zelf de optie openhouden om kinderen vast te houden aan de Mexicaanse grens’, zegt Sherine Todros, die de onderhandelingen volgde voor Amnesty International. ‘Het was symptomatisch voor het feit dat alle landen de garanties begonnen af te zwakken om hun huidige beleid verder te kunnen zetten.’

‘Ze kwamen niet met een hervormingsingesteldheid naar de onderhandelingstafel, maar met een missie om het eigen status-quo te kunnen behouden. Ze zochten niet naar gemeenschappelijke belangen, maar hielden vast aan de eigen belangen.’

Volgens Ben Lewis kunnen sommige van hun argumenten terecht zijn: ‘Onder deze kinderen zitten slachtoffers van prostitutie en mensensmokkel. De VS willen hen kunnen screenen, of hen ter beschikking kunnen houden om hen te herenigen met hun ouders.’

Beeld uit de campagne “End Child Detention” van de International Detention Coalition

© IDC

‘Maar een oneerlijk argument is dat ze kinderen beschermen zonder dat er enig bewijs is dat ze in gevaar zijn, en ze vervolgens in structuren onderbrengen die lijken op gevangenissen zonder enige omkadering voor kinderen. Gewoon als afschrikking naar anderen toe.’

‘In sommige situaties is het inderdaad beter hen ter beschikking te houden, maar dan niet binnen het kader van immigratiedetentie, maar in structuren van de jeugdzorg.’

EU-lidstaten hebben niet rechtsreeks mee onderhandeld in New York. De onderhandelingen werden gevoerd door een delegatie van de Europese Unie. De lidstaten gaven hun input aan de delegatie en die coördineerde intern tot een gezamenlijk EU voorstel bereikt was. Omdat er zo weinig tijd was, gebeurde veel op basis van vooraf afgesproken standpunten. Volgens diplomaten gebeurde er weinig voorbereidend werk in de Brusselse raadswerkgroepen en verliep de interne coördinatie binnen de EU “uiterst chaotisch”. Per lidstaat waren de ministeries van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Migratie, en Ontwikkelingssamenwerking betrokken. Elke minister had ook nog eens zijn eigen invalshoek en electoraat. En dat gold voor alle 28 EU-lidstaten.In ieder geval was de doos van Pandora geopend.

Vertrouwelijke bronnen binnen de onderhandelingen laten ons weten dat Zweden, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland binnen de EU hadden gelobbyd om als unie een afzwakking van een absoluut verbod op de opsluiting van minderjarigen voor te stellen.

Hun argument was dat hun nationale wetgeving die opsluiting wel toelaat.

Hoewel België sinds 2008 een wereldwijde voortrekkersrol speelde in het ontwikkelen van alternatieven voor de opsluiting van kinderen – toenmalig premier van Australië Tony Abott zei zelfs dat hij niet wilde dat “Australië zoals België wordt” omdat hij volgens IDC vond dat België te ver in de goede richting was geëvolueerd – nam België niet die rol op zich tijdens de onderhandelingen van de New York Declaration.

De situatie was in België zelf dan ook veranderd sinds 2008. ‘Het huidige systeem van open terugkeerwoningen werkt niet’, zegt staatssecretaris voor asiel en migratie Theo Francken. ‘De effectiviteit daalde jaar na jaar. Te weinig gezinnen werken mee met de terugkeerprocedure. Een terugkeerbeleid met een stok achter de deur is altijd nodig, ook bij gezinnen.’

Theo Francken: ‘Een algemeen verbod is een leuk idee van VN-agentschappen, maar de lidstaten hebben het terecht afgezwakt.’

‘België was tijdens de onderhandelingen dan ook tegen een algemeen verbod op de opsluiting van minderjarigen. Een algemeen verbod is een leuk idee van VN-agentschappen, maar de lidstaten hebben het terecht afgezwakt en aangepast aan hun nationale contexten.’

Vooral het Vaticaan en een aantal Latijns-Amerikaanse landen kwamen op voor een verbod op de opsluiting van kinderen. Maar Colombia en Mexico hebben die eis laten vallen in ruil voor toegevingen op andere punten.

Beeld uit de campagne “End Child Detention” van de International Detention Coalition

© IDC

Op 29 juli, een dag later, verscheen de nieuwe tekst met een waslijst aan toevoegingen:

2.12 (…) we will also pursue alternatives to detention while these assessments are underway. Furthermore, recognizing that detention for the purposes of determining migration status is seldom, if ever, in the best interest of the child, we will use it only as a measure of last resort, in the least restrictive setting, for the shortest possible period of time, under conditions that respect their human rights and in a manner that takes into account, as a primary consideration, the best interest of the child, and we will work towards the ending of this practice.

Ben Lewis herinnert zich wat de Ierse ambassadeur David Donoghue toen zei: “Nu is het gedaan, de tekst had al lang klaar moeten zijn”. Dus werd dit de tekst die uiteindelijk in de New York Declaration belandde, de standaard voor de komende decennia.

Wat is de eindtekst nu echt waard? Zullen nationale wetgevingen aangepast worden?

‘De tekst bevat wel degelijk een verbintenis’, zegt Josephine Liebl van Oxfam International. ‘Lidstaten zullen alternatieven ontwikkelen en detentie-infrastructuren aanpassen aan een kort verblijf voor minderjarigen. Daaraan kunnen we hen houden. Maar het is niet de historische tekst die we verwacht hadden. De tekst opent een pad voor NGO’s om te lobby’en, wat we al jaren doen. En de tekst opent een pad voor regeringen om op eigen tempo het beleid aan te passen, zonder harde verplichtingen.’

Theo Francken: ‘In België komen gesloten woonunits, aangepast aan de noden van een gezin met minderjarige kinderen.’

In België zal dat niet leiden tot een beleidsverandering. De Belgische praktijk is al in overeenstemming met de New York Declaration. België volgt de beslissing van het Europees Hof voor de Rechten van Mens van 19 januari 2010, toen ons land veroordeeld werd voor de opsluiting van kinderen. Sindsdien werd de opsluiting van kinderen als een “uiterste maatregel” benoemd in een koninklijk besluit.

In juni 2016 heeft de Raad van State wel delen van dat besluit vernietigd: België mag geen gezinnen opsplitsen. De Raad van State bevestigde dat een eventuele vasthouding in aangepaste structuren moet gebeuren.

‘Er komen gesloten woonunits, aangepast aan noden van een gezin met minderjarige kinderen, waar de gezinnen voor een zo kort mogelijke duur zullen verblijven’, zegt staatssecretaris Francken. ‘Die openbare aanbesteding zal binnenkort verschijnen. Dat wordt al een paar legislaturen aangekondigd.’

De vier Belgische ministers met VN secretaris-generaal Ban Ki-moon in New York.

@BelgiumMFA (twitter.com/BelgiumMFA)

Waarom werd de opsluiting van kinderen een hot issue in de tijdspanne van drie dagen?

Lewis ziet een aantal mogelijke verklaringen.

‘De afgelopen vijf jaar hebben we veel werk verricht om andere NGO’s en VN-agentschappen achter deze doelstelling te krijgen, maar we hadden meer moeten investeren in de lidstaten. Toen de onderhandelingen begonnen, hadden we geen lidstaten die als voortrekkers wilden functioneren. We hadden onderschat hoe snel alles dan kan verwateren.’

‘Sommige lidstaten gebruikten deze historische onderhandelingen, niet om het jarenlange werk tegen opsluiting van kinderen te consolideren, maar om dat werk terug te schroeven en de publieke opinie te weerspiegelen.’

‘De grote organisatoren van de VN-top over vluchtelingen en migranten – IOM en UNHCR – hadden andere zorgen dan te wegen op één paragraaf in een mammoettekst. Hun personeel moest de teksten voor historische onderhandelingen opvolgen, voor wereldwijde kaders voor migratie en vluchtelingen.’

‘Misschien hebben we ook de veranderde publieke opinie in sommige lidstaten onderschat. Sommige lidstaten maakten gebruik van de kans die deze historische onderhandelingen boden, niet om het jarenlange werk rond opsluiting van kinderen te consolideren, maar om dat werk terug te schroeven en de verharde publieke opinie beter te weerspiegelen. In plaats van hiervan een mijlpaal te maken die universele principes tijdloos verankert, wilden lidstaten een korte periode in de geschiedenis, de afgelopen vijf jaar, laten doorwegen.’

Politici denken aan de volgende vier jaar, echte staatsmannen denken aan de volgende generatie. Deze woorden weerklonken van op het podium van de 71ste Algemene Vergadering van de VN in New York. Het mocht niet baten. Een historisch proces voor vluchtelingenrechten lanceren in tijden van terrorisme, xenofobie en populisme is hoe dan ook een risico.