“‘Handelsbeleid en de sdg’s: mission unfulfilled ’

Heeft het nog wel zin om alsmaar meer producten en onderdelen vele malen de wereld rond te sturen?

Tom Fisk / Pexels (CC0)

In tegenstelling tot wat Jan Orbie stelt in de eerste bijdrage tot deze reeks, ziet Marc Maes wel degelijk een belangrijke rol voor handel in de Agenda 2030. Maar hij toont stelselmatig aan dat implementatie uitblijft. Ook de handelspolitiek van de Europese Unie schiet schromelijk tekort in het ondersteunen van de sdg’s.

Op 15 september 2015 keurde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de Agenda 2030 voor Duurzame Ontwikkeling goed. Samen met het Klimaatverdrag van Parijs van 12 december 2015 vormt het de officiële mondiale duurzame ontwikkelingsagenda van vandaag. Die agenda is verre van ideaal, maar een compromis en een mengeling van bestaande, lopende en nieuwe processen en afspraken. Eén van de belangrijke pijlers is de Addis Ababa Action Agenda (AAAA) over de financiering van de ontwikkeling van juli 2015, die op zich ook al een compromis is. Beide hebben een belangrijke opdracht weggelegd voor het handelsbeleid.

Een belangrijk rol voor de handel

De AAAA voorzag zeven belangrijke financieringspijlers: binnenlandse openbare financiering, private financiering en investering, ontwikkelingssamenwerking, duurzaam schuldenbeheer, innovatie en capaciteitsopbouw, global governance (mondiaal economisch en financieel beleid, sociale en milieuafspraken) en tenslotte: internationale handel ‘als motor voor ontwikkeling’.

En dat is precies de voornaamste en belangrijke rol die Agenda 2030 aan handel heeft toebedacht: handel wordt verondersteld te zorgen voor groei en welvaart en zo voor de middelen om de 17 algemene en 169 specifieke duurzame ontwikkelingsdoelen (sdg’s) te realiseren.

Met de internationale handel “als motor voor ontwikkeling” gaat het al een tijd niet zo goed.

Het is een feit dat de handel de afgelopen twee decennia enorm is toegenomen én effectief een belangrijke motor voor economische ontwikkeling is geweest. Ontwikkelingslanden hebben hun aandeel in de wereldhandel sterk verhoogd, niet in het minst door de toegenomen handel onder elkaar. Dat heeft wel degelijk geleid tot economische groei en vermindering van armoede. De grootste speler in dat verhaal is natuurlijk China dat een geweldige “sprong voorwaarts” heeft gemaakt. Andere ontwikkelingslanden werden meegezogen, ook de minder ontwikkelde die de grondstoffen leverden voor deze groei.

Maar met de internationale handel ‘als motor voor ontwikkeling’ gaat het al een tijd niet zo goed. De financiële crisis van 2008-2009 leidde een terugval in van de mondiale handel, en net toen de motor terug leek aan te slaan (met zicht op tien procent groei in 2017 en veertien procent in 2018) begon ene Donald Trump een handelsoorlog met de rest van de wereld en vooral met China. De VN pasten daardoor hun groeiverwachting aan tot slechts vier procent voor 2018 en 2019 (op een ogenblijk dat er nog geen sprake was van de coronacrisis).

Business as usual

Los van de up en downs van de handel en de economie, zitten de AAAA en de Agenda 2030 op zich in een comfortabele positie wat handelsbeleid betreft: gewoon de bestaande handelsagenda verder zetten, namelijk markten liberaliseren, de handel doen toenemen, mondiale productieketens onder leiding van multinationals faciliteren. Of om het in de trant van Jan Orbie te zeggen: de Agenda 2030 stelt het neoliberale paradigma niet in vraag, wel integendeel.

Het handelsbeleid moet ook niet verduurzamen. Haar bijdrage aan duurzame ontwikkeling is “de middelen voorzien” Of het eigenlijk wel zin heeft om mondiale productie- en waardenketens verder uit te breiden ten koste van regionale en lokale ketens, en zo meer transport te creëren en meer broeikasgassen uit te stoten, wordt niet in beschouwing genomen. Dat verdere handelsliberalisering en de groei van de handel niet per se meer welvaart met zich meebrengen, maar ook meer ongelijkheid creëren, evenmin.

Een zeer uitgebreide, verregaande en complexe handelsovereenkomst als het CETA-verdrag tussen de EU en Canada, bijvoorbeeld, zou volgens de eigen impactstudie van de EU wel de handel fors doen toenemen, maar slechts een éénmalige toename van de economische groei met zich meebrengen van minder dan een tiende van een procent. Ondertussen varen er wel meer schepen de oceaan over, drinken de Canadezen minder lokale melk en eten de Europeanen minder lokaal vlees.

Tien kleine sdg’tjes

Financiering van de ontwikkeling mag dan de belangrijkste taak zijn die de AAAA en de Agenda 2030 voor handel hebben weggelegd, daarnaast bevat de Agenda 2030 nog een tiental specifieke handelsgerelateerde doelen. Hoe klein in aantal ook, het ziet er niet naar uit dat er veel van in huis zal komen.

Het gaat over de volgende tien ontwikkelingsdoelen. We geven telkens een ruwe score: een “+” staat voor gehaald of binnen bereik; een “-” voor niet gehaald of niet verwacht.

Het algemene resultaat toont inderdaad veel minnetjes.

1. De afschaffing van exportsubsidies voor landbouwproducten (2b): +

Dit was een punt op de agenda van de zogenaamde Doha Ontwikkelingsronde de grote onderhandelingsronde die de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in 2001 lanceerde in Qatar. Dit is zowat het enige specifieke handelsgerelateerde doel dat grotendeels gehaald is. Tijdens de tiende WTO-top in Nairobi in december 2015 bereikten de lidstaten effectief een akkoord, ook al bleven veel van de door de Verenigde Staten gebruikte exportkredieten overeind.

2. Het beter functioneren van voedselgrond­stoffenmarkten (2c): -

Ontwikkelingslanden die erg afhankelijk zijn van de handel in landbouwproducten, zoals cacao, koffie, rijst, graan, en die lijden onder de plotse schommelingen op de wereldmarkt, hebben dit punt op de agenda geplaatst. De voorgestelde remedie, namelijk toegang tot informatie„ stelt niet veel voor. Zonder de machtsposities van multinationals à la Cargill aan te pakken, zal dit niet echt lukken.

3. De mogelijkheid om generische geneesmid­delen te produceren (3b): -

Ook dit specifieke doel verwijst naar een beslissing van de WTO in Doha in 2001, waardoor die ‘mogelijkheid’ al veertien jaar oud was toen de sdg’s uitgetekend werden in 2015. Het ontbreekt ontwikkelingslanden vaak aan de middelen om daadwerkelijk gebruik van te maken van deze optie. Ondertussen vinden de industrielanden alsmaar meer regels uit om octrooien op geneesmiddelen te verlengen en dus de toegang tot generische geneesmiddelen te verminderen. Hopelijk zal de coronacrisis leiden tot een meer soepele houding van industrielanden en ‘Big Pharma’ tegenover intellectuele eigendomsrechten op medicijnen.

4. Bijzondere en gedifferentieerde behandeling van ontwik­kelingslanden in het handelsbeleid (10a): -

Dat ontwikkelingslanden recht hebben op een aangepaste aanpak is een verworvenheid uit de jaren zeventig van de vorige eeuw. Hoewel opgenomen in de sdg’s, staat het principe net erg onder druk. Industrielanden willen de lat zoveel mogelijk gelijk leggen en de ‘bijzondere en gedifferentieerde behandeling’ beperken tot de zwakste ontwikkelingslanden.

5. Moedig ontwikkelingshulp en buitenlandse directe investeringen aan in landen die deze het meest nodig hebben (10b): -

Meer ontwikkelingshulp en investeringen voor de minst ontwikkelde landen (MOLs) is alweer een oud voornemen. Het lukt niet echt, omdat de armste landen ook nog eens een gebrekkige capaciteit hebben om hulp te absorberen, waardoor meer hulp en investeringen gaan naar ontwikkelingslanden die meer welvarend zijn. ‘Remittances’, dat wil zeggen, geld dat migranten naar huis sturen, blijven de belangrijkste geldstroom naar deze landen.

6. Het wegwerken van subsidies voor de visvangst die leiden tot overcapaciteit en overbevissing (14c): -

Ook dit is een punt op de agenda van de Doharonde. Na bijna twintig jaar onderhandelen is er nog niet veel van terecht gekomen. De meeste en de meest schadelijke visserijsubsidies worden verleend door de EU, China, Japan en Korea aan grote industriële schepen die op zeer lange afstand vissen. MOLs en kleine eilandstaten vrezen dat de lat voor iedereen gelijk gelegd wordt. Door toegenomen concurrentie komen hun eigen ambachtelijke en overlevingsvissers onder druk te staan.

7. Het versterken van mondiale steun aan de bestrijding van de handel in beschermde diersoorten (15c): -

Dit lijkt eerder een kwestie van grensbewaking en douanecontrole dan van handelsbeleid. Ondanks de vele inspanningen blijft de illegale handel in bedreigde diersoorten helaas toenemen. De coronacrisis versterkt oproepen om de handel in wilde dieren aan banden te leggen.

8. De promotie van een open en billijk mondi­aal handelssysteem en de succesvolle afsluiting van de Doha-onderhandelingsronde in de WTO (17.10): -

De Doharonde zelf is dus een specifieke sdg. Merkwaardig genoeg hebben de industrielanden onder leiding van de VS, maar met de steun van de EU, tijdens de WTO-top van december 2015 geprobeerd om de Doharonde aan de kant te schuiven. Dit was dus amper drie maanden na de plechtige aanname van de Agenda 2030. Het is niet helemaal gelukt, de Doharonde werd niet afgeschaft maar ook niet bevestigd, hij is niet dood maar ook niet levend, een zombie als het ware.

9. De verdubbeling van het aandeel van de MOLs in de wereldwijde export tegen 2020 ten aanzien van het aandeel van 2010 (17.11): -

Dit specifieke doel, waarvan men blijkbaar dacht dat het nog op vijf jaar haalbaar was, zal zeker niet voor dit jaar zijn. Het aandeel verdubbelde inderdaad haast van 0,54 procent in 2000 naar 1,03 procent in 2011, maar zakte daarna naar 0,89 procent in 2015. Sindsdien was het wel aan een remonte bezig met 0,99 procent in 2018, maar een verdubbeling tegen 2020 zat er niet meer in.

Met de coronacrisis lukt dit al helemaal niet. De mislukking heeft te maken met de vertraagde internationale groei die onder andere te wijten is aan de handelsoorlogen van Trump. Dat betekent dat men er vooral op rekende dat de MOLs zouden meedeinen op de internationale groei en dat er niet veel initiatieven genomen zijn om hen voort te trekken. Dit brengt ons bij het volgende punt.

10. Tarief- en quotavrije markttoegang voor de MOLs (17.12): -

Ook dit is een oude belofte van de rijke landen die is opgenomen in de Doharonde. Het moet gezegd, de EU heeft zich daar wel aan gehouden, in 2001 al met haar ‘Everything but Arms’ initiatief! Maar andere rijke landen waaronder de VS deden dit niet.

Het falen van het handelsbeleid voor deze specifieke doelen is typisch. Handelsbeleid heeft de grootste moeite om zich te richten op specifieke duurzaamheidsdoelen, omdat dit kan betekenen dat offensieve en defensieve economische belangen moeten milderen. Het is veel gemakkelijker om voluit te gaan voor handelsliberalisering en te claimen dat iedereen daar beter van wordt dan het handelsbeleid zelf te verduurzamen.

Aid for Trade

Naast de bovenstaande 10 is er ook nog doel 8a: De verhoging van Aid for Trade voor ontwikkelingslanden, vooral de MOLs. Dit doel is min of meer gehaald. Aid for Trade is eigenlijk geen handel maar hulp. Namelijk, ontwikkelingshulp om het handelsbeleid te ondersteunen.

Aid for Trade is in 2005 ontstaan uit de Doharonde voor ontwikkelingslanden die vreesden dat ze schade zouden ondervinden van de voorgestelde handelsliberaliseringen. Sinds 2005 is Aid for Trade effectief gegroeid tot 30 procent (!) van de mondiale ontwikkelingshulp. Maar het effect daarvan op armoede en ongelijkheid is hetzelfde als het effect van handel zelf: het kan zowel positief als negatief uitdraaien, afhankelijk van de aanpak.

Handelsbeleid moet zelf verduurzamen

Het bijzondere aan de Agenda 2030 is dat de 17 hoofddoelen en 169 specifieke doelen samen één geheel vormen en de verantwoordelijkheid zijn van iedereen. Iedereen zou dus moeten bijdragen aan de verwezenlijking ervan, ook het handelsbeleid. Het volstaat niet om te zeggen dat handel het geheel financiert of het handelsbeleid aandacht heeft voor een aantal specifieke handelsgerelateerde doelen.

Verantwoordelijken voor dit beleid zouden zich dus eigenlijk moeten afvragen wat handel kan bijdragen aan al de doelen. Wat kan het handelsbeleid van de EU betekenen voor een arme boer in Afrika, een ambachtelijke visser in Azië en een straatventer in Centraal-Amerika, voor gezondheid, sociale bescherming, voedselzekerheid, enzovoort?

Maar de Agenda 2030 is slechts een compromis, een selectie en vooral een tijdelijk programma dat loopt van 2015 tot 2030. Er liggen nog veel uitdagingen erbuiten en erna. Ook daar moet het handelsbeleid oog voor hebben en zich aan aanpassen. Maar dat doet het niet.

Duurzaamheidsimpactstudies: vijgen na pasen

Om de impact van haar handelsbeleid op duurzame ontwikkeling in te schatten bestelt de Europese Commissie sinds jaren bij elke onderhandeling een _duurzaamheids_impactstudie (Sustainable Impact Assessment – SIA). Ze verwijst daar graag naar om haar bekommernis voor duurzame ontwikkeling in de verf te zetten.

Maar vóór ze met nieuwe onderhandelingen begint doet de Commissie eerst een economische impactstudie. Die dient vooral om de offensieve en defensieve economische belangen van de EU te identificeren. Offensieve belangen gaan over markttoegang of beleidswijzigingen die de EU via het handelsakkoord bij haar handelspartner verkrijgen, zoals de liberalisering van de overheidsaanbestedingen. Defensieve belangen gaan over handelsbescherming of beleid dat de EU wil behouden ten aanzien van deze handelspartner behouden, zoals hoge invoertaksen op rundsvlees.

Op basis van deze economische impactstudie telt de Commissie onderhandelingsrichtlijnen op die de Raad van ministers van de EU goedkeurt. Pas als de onderhandelingen aan de gang zijn bestelt de Europese Commissie vervolgens de _duurzaamheids_impactstudie (SIA).

Is het houdbaar om mondiale productieketens te blijven vermenigvuldigen, of moeten we gaan naar meer regionale en lokale ketens?

Die SIA onderzoekt dan of het bedoelde handelsakkoord sociale of milieuproblemen kan opleveren. Als het echter een negatieve impact vaststelt, kan deze informatie de onderhandelingsrichtlijnen niet overrulen. Een SIA kan geen richting geven aan de onderhandelingen, maar enkel inspiratie aanreiken voor eventuele begeleidende en verzachtende maatregelen.

Een SIA zoekt dus niet eens naar de beste handelsmaatregelen om duurzame ontwikkeling te bevorderen. Ze verandert de koers van onderhandelingen ook niet, maar kan slechts leiden tot remediëring, waarvoor de EU de verantwoordelijkheid vaak nog bij de handelspartner zelf legt. De EU zoekt dus niet expliciet naar specifieke handelsmaatregelen die concreet bijdragen tot de vermindering van armoede en ongelijkheid, of tot de brede Agenda 2030, of tot duurzame ontwikkeling in ruimere zin.

Duurzaamheidshoofdstukken: vrijblijvend

Een ander uithangbord van het Europese handelsbeleid is het zogenaamde hoofdstuk over duurzame ontwikkeling dat de Europese Commissie sinds 2010 in haar handelsakkoorden opneemt. Ook dit hoofdstuk wijzigt niets aan de inhoud van de andere hoofdstukken. Die blijven gewoon ten dienste staan van economische belangen.

Het hoofdstuk duurzame ontwikkeling vraagt dat de partners de sociale en milieuverdragen zouden respecteren die ze hebben onderschreven en dat ze hun sociale en milieunormen niet afzwakken om een handelsvoordeel te bekomen.

Het handelsbeleid moet ten dienste staan van iedereen en mee helpen bouwen aan de noodzakelijke transitie naar een sociale en duurzame samenleving.

Het hoofdstuk is niet afdwingbaar. In tegenstelling tot de andere hoofdstukken in de Europese handelsakkoorden, kunnen geen sancties genomen worden als het niet wordt nageleefd. Net zoals bij de SIAs gaat het hier om een aankleding die de koers en de inhoud van het handelsbeleid zelf niet duurzamer maakt.

En toch kan het handelsbeleid niet blijven doen alsof haar ingrepen in de maatschappij neutraal zijn. Via handel legt de EU een onevenredig groot beslag op de natuurlijke rijkdommen van de planeet. De Europese voetafdruk is enorm. Heeft het dan nog wel zin om alsmaar meer handel te organiseren, en meer producten en onderdelen vele malen de wereld rond te sturen? Is het houdbaar om mondiale productieketens te blijven vermenigvuldigen, of moeten we gaan naar meer regionale en lokale ketens?

Glorie van de economie

Moeten we niet meer werk maken van een circulaire economie en daar de nodige handelsmaatregelen voor nemen? Is het zinvol om voor de productie van voedsel, die wereldwijd in zeer verschillende omstandigheden gebeurt, de vrije concurrentie te organiseren? Kan het handels- en investeringsbeleid de fossiele energieproductie blijven liberaliseren en beschermen? Kunnen de digitale platformen zonder lokale aanwezigheid en zonder belastingen te betalen inkomsten blijven afromen? Kunnen bedrijven via financiële constructies belastingen blijven ontwijken? Kan de kloof tussen inkomsten uit kapitaal en arbeid blijven toenemen?

Kunnen bedrijven blijven produceren zonder de fundamentele arbeidsrechten te respecteren? Kunnen ze via ingewikkelde constructies hun verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen blijven ontlopen? Kunnen we toelaten dat onze consumentenbescherming in het kader van handelsakkoorden afgezwakt wordt om bedrijfsbelangen te dienen?

Voor ons is het antwoord op deze vragen telkens nee. Het handelsbeleid kan geen buitenstaander blijven met als enige missie de handel te liberaliseren tot meerdere glorie van de economie en het bedrijfsleven en door de rest de wereld aan zich voorbij laten gaan zonder zelf te veranderen. Het handelsbeleid moet ten dienste staan van iedereen en mee helpen bouwen aan de noodzakelijke transitie naar een sociale en duurzame samenleving.

Daarvoor moet het handelsbeleid eerst meer open en democratisch worden en de geprivilegieerde toegang van de bedrijven tot de besluitvorming van zich afschudden. Duurzame ontwikkeling is, moet meer zijn dan tien kleine sdg’tjes en economische groei.

Marc Maes is beleidsmedewerker handelsbeleid bij 11.11.11-Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging sinds 1999. Hij vertegenwoordigt 11.11.11 in verscheidene nationale en internationale netwerken die het Europese Handelsbeleid monitoren vanuit het oogpunt van duurzame ontwikkeling.

Lees de Engelstalige versie op de website van Ghent Centre for Global Studies