“‘Schaf de Europese Commissaris voor Ontwikkeling af’

De man op de voorgrond is Neven Mimica, EU-Commissaris voor Ontwikkeling, een functie die volgens Jan Orbie en Sarah Delputte beter afgeschaft zou worden.

EEAS (CC BY-NC 2.0)

Met de Europese verkiezingen in de laatste rechte lijn, blijft één beleidsdomein verdacht afwezig in de debatten: ontwikkelingssamenwerking. Dat is jammer, gezien de historisch en budgettair belangrijke rol van de Europese Unie in het Globale Zuiden. Toch stellen Jan Orbie en Sarah Delputte dat de volgende Europese Commissie gerust zonder een aparte Commissaris voor Ontwikkeling kan. Omdat hulpbeleid steeds meer ondergeschikt wordt gemaakt aan geopolitieke en economische agenda’s, maar ook en meer fundamenteel omdat we eens moeten nadenken of het hele concept van ontwikkelingsbeleid wel een goed idee is. Europa kan beter focussen op haar eigen sociale en democratische uitdagingen en in dialoog gaan over een post-ontwikkelingsbeleid.

Europa is present, ontwikkelingssamenwerking afwezig

Meer dan ooit kunnen de Europese verkiezingen rekenen op mediabelangstelling. De onzekerheid rond de Britse deelname, de vorming van een rechts-radicale fractie en de speech van Greta Thurnberg over klimaatbeleid kwamen de voorbije weken uitvoerig aan bod. We zien al langer dat politieke debatten steeds meer europeaniseren, bijvoorbeeld over migratie, sociaal beleid en zelfs handelsbeleid. Dezelfde thema’s duiken op in alle lidstaten en de rol van de EU staat hierbij centraal.

Maar ontwikkelingsbeleid is een opvallende afwezige. Dat is vreemd gezien de enorme budgetten van de EU (meer dan 10 miljard euro per jaar), de uitgebreide mankracht (meer dan 3000 ambtenaren alleen al in het DG Ontwikkeling), de torenhoge ambities (armoedebestrijding en de 17 Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen of sdg’s), de historische rol van de EU (al sinds de EEG-oprichting in 1957) en vooral de enorme impact die de EU heeft op het wel en wee van mensen in het Globale Zuiden. Er loopt ook nogal wat fout met het EU-hulpbeleid, dat nog altijd zeer bureaucratisch werkt en zonder echt meetbare impact.

Een goudmijn voor populisten dus, maar — jammer genoeg – blijft Europees ontwikkelingsbeleid een ver-van-mijn-bed-show.

Doe ons maar een Commissaris minder

Daarom gooien we een knuppel in het hoenderhok: laat ons de functie van Europese Commissaris voor Ontwikkeling afschaffen. Samen met het ondersteunende DG Ontwikkeling. Als de Britten uit de EU stappen, moeten we het sowieso met een Commissaris minder doen. Hieronder geven we de inhoudelijke redenen voor ons doortastende voorstel. Kort: ontwikkelingshulp is nu al ondergeschikt aan andere prioriteiten en het hele concept van een ontwikkelingsbeleid is aan grondige herziening toe.

Ontwikkelingshulp is nu al ondergeschikt aan andere prioriteiten en het hele concept van een ontwikkelingsbeleid is aan grondige herziening toe.

Ten eerste staat ontwikkelingsbeleid steeds meer ten dienste van buitenlands- en veiligheidsbeleid. De Europese Dienst voor Extern Optreden (EEAS), geleid door de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor het Buitenlands Beleid die tevens vice-voorzitter is van de Europese Commissie (momenteel Federica Mogherini), trekt sinds haar oprichting in 2009 steeds meer het laken naar zich toe. In naam van meer coherentie, alomvattendheid en effectiviteit zet de EU haar ontwikkelingsinstrumenten steeds meer in voor geopolitieke doelstellingen.

Officieel is armoedebestrijding nog altijd het objectief, maar in de praktijk gaat de meeste hulp naar geostrategisch belangrijke landen. Sinds de “migratiecrisis” van 2015 gaat ook meer hulp naar overheden in Afrika die helpen om migratiestromen terug te dringen. De EU richtte een speciaal Trust Fund op (4 miljard euro) dat snel en efficiënt geld voorziet voor projecten die direct of indirect migratie verminderen – waarbij principes van armoedebestrijding en eigenaarschap voor partnerlanden geschonden worden. Het Europese grensbewakingsagentschap Frontex werd versterkt en zal tegen 2027 nog verder uitbreiden tot 10.000 medewerkers. Intussen bouwt de EU verder aan een volwaardig defensiebeleid, onder meer met het voorstel voor nieuw Europees Defensiefonds van 13 miljard euro voor de periode 2021-2027.

Ten tweede wordt ontwikkelingsgeld ook steeds meer ingeschakeld om de private sector te ondersteunen. De EU zet al sinds 2005 in op Aid for Trade, waarbij ze ontwikkelingshulp inzet voor het bevorderen van handelsstromen (en het pushen van ontwikkelingslanden om handelsakkoorden af te sluiten). Sinds 2007 is “blending” het nieuwe wondermiddel: het mixen van officiële hulp met private fondsen voor bijvoorbeeld grote infrastructuurprojecten. Het in 2017 opgerichte Europees Fonds voor Duurzame Ontwikkeling (EFSD) moet met een budget van 4,1 miljard euro tot 44 miljard euro aan investeringen genereren. Het bevat een garantiemechanisme om de private sector aan te moedigen om te investeren in fragiele staten of conflictgebieden.

Na twee jaar zijn rapporten kritisch over de meerwaarde van dit Europees geld om investeringen te stimuleren en over de geringe betrokkenheid van overheden in ontwikkelingslanden. De populariteit van blending wijst ook op een bredere trend waarbij de EU wel lippendienst blijft bewijzen aan de belofte 0,7% van het bruto binnenlands product aan ontwikkelingshulp te besteden, maar tegelijk minder nadruk legt op publieke ontwikkelingshulp. Financiering van ontwikkeling moet vooral komen van geldstromen zoals blending, private investeringen en remittances. Vrije handel, investeringen en (opnieuw) veiligheid zijn prioritair – ontwikkeling zal dan wel volgen.

Keizer zonder kleren

Als gevolg van deze securitisering en privatisering van ontwikkelingsbeleid, boetten de Ontwikkelingscommissaris en zijn Directoraat-Generaal sterk aan macht in. Vroeger vormden zij een machtsbastion in Brussel. In de jaren 1960-80 zette de Ontwikkelingscommissaris, doorgaans een Fransman, de lijnen uit voor het Europese beleid tegenover het grootste deel van de wereld. Hij onderhandelde ambitieuze handelsakkoorden en beheerde de omvangrijke hulpbudgetten. Dit veranderde in de jaren 2000. De Ontwikkelingscommissaris werd steeds meer een keizer zonder kleren.

Het DG Ontwikkeling verloor twintig procent van zijn personeel gedurende de voorbije tien jaar en de huidige commissaris speelt een eerder marginale rol in de EU-politiek.

Enerzijds verschoof de bevoegdheid om handelsakkoorden af te sluiten – inclusief de fameuze Economische Partnerschapsakkoorden – naar de portefeuille van de Handelscommissaris (en DG Trade). Anderzijds kregen de Commissarissen Externe Betrekkingen (en DG Relex) en later ook door de Commissaris voor Nabuurschapsbeleid (en DG Near) meer greep op het beheer van EU-hulp.

De keizer gaf zich nog niet gewonnen en DG Ontwikkeling probeerde nog een leidende rol te spelen in de internationale agenda voor aid effectiveness. Maar sinds de jaren 2010 ziet iedereen dat de Ontwikkelingscommissaris geen kleren draagt. Belangrijke beslissingen worden genomen in de EEAS, DG Handel, DG Nabuurschap en zelfs DG Binnenlandse Zaken (over migratie). Het DG Ontwikkeling verloor twintig procent van zijn personeel gedurende de voorbije tien jaar en de huidige commissaris (Neven Mimica) speelt een eerder marginale rol in de EU-politiek.

Exit Aid

Een harde exit van de Ontwikkelingscommissaris heeft daarom het voordeel van de duidelijkheid. Als ontwikkelingsbeleid vooral een kwestie is van buitenlandse politiek, migratiebeleid, handelsrelaties en nabuurschapsbeleid, dan is het beter om dat zo ook te erkennen en niet langer te doen alsof een apart ontwikkelingsbeleid voor armoedebestrijding nodig is.

Drie mogelijke bezwaren tegen de afschaffing kunnen gemakkelijk van tafel geveegd worden. Ten eerste, verliest de EU dan geen belangrijke expertise op het terrein? Neen, want de EU is nu ook al geen uitvoerder van ontwikkelingsgeld. EU-budgetten gaan naar internationale instellingen, NGOs, lokale overheden in derde landen, zelfs rechtstreeks naar nationale overheden in partnerlanden, én naar de ontwikkelingsagentschappen van de lidstaten (zoals Enabel in België).

Lidstaten en organisaties die prioritair willen blijven inzetten op de armsten kunnen nog altijd hun krachten bundelen.

Ten tweede, zullen mensen die getroffen worden door conflicten en natuurrampen dan niet uit de boot vallen en Europese hulp missen? Neen, want voor noodhulp hebben we vandaag al een aparte Commissaris Humanitaire Hulp (Christos Stylianides) en een apart DG ECHO.

Ten derde, wat met dat deel van het Europese ontwikkelingsbeleid dat wél nog focust op armoedebestrijding: dreigen we dit dan ook niet te verliezen? Lidstaten en organisaties die prioritair willen blijven inzetten op de armsten kunnen nog altijd hun krachten bundelen. “Flexibele integratie” rond ontwikkelingsbeleid is effectiever en heeft het bijkomend voordeel dat ook niet EU-lidstaten Noorwegen, Zwitserland én post-Brexit UK kunnen aansluiten.

Het Noorden is het noorden kwijt

Nog een reden om de Ontwikkelingscommissaris te onttronen, is dat het de EU ontbreekt aan een duidelijk paradigma voor ontwikkelingsbeleid. De voorbije decennia had Europa, ondanks talrijke tekortkomingen, altijd een min of meer coherente visie op wat ontwikkeling en het beleid hiervoor zouden moeten inhouden. Vandaag weten we het niet meer goed. Het Europese ontwikkelingsparadigma bulkt van ambiguïteiten: meer hulp én beyond aid, meer overheid en meer private sector, meer armoedebestrijding en meer migratiegerelateerde hulp, meer ownership en meer politieke conditionaliteit…

De sdg’s hebben het voordeel dat ze de verantwoordelijkheid ook bij het Noorden leggen, maar ze bieden allesbehalve een alternatief paradigma.

We experimenteren maar wat met blending, trust funds en ander Engelstalig jargon dat de afwezigheid van een coherent verhaal over ontwikkeling en de weg daar naartoe moet verdoezelen. In 2015 schreven de EU-instellingen een nieuwe visie: de Europese Consensus over Ontwikkeling. Het 57-pagina’s lange document lijkt op een kitscherige kerstboom: voor elk wat wils maar niet om aan te zien. Officieel belijdt Europa de sdg’s, met nog een aantal bijkomende toeters en bellen (zoals migratie en mensenrechten). Maar met hun talrijke doelstellingen en indicatoren, illustreren de sdg’s vooral de afwezigheid van een heldere visie.

Meer fundamenteel en problematisch promoten de sdg’s impliciet het westerse recept van ontwikkeling via economische groei en liberalisering. De sdg’s hebben het voordeel dat ze de verantwoordelijkheid ook bij het Noorden leggen, maar ze bieden allesbehalve een alternatief paradigma. De weinige bepalingen over handelsbeleid bijvoorbeeld bevestigen de visie dat ontwikkeling zal voortvloeien uit liberalisering. Terwijl nu net het besef groeit, niet alleen in het Zuiden maar ook in het Noorden met de degrowth en commons bewegingen, dat dit niet werkt.

Het post-ontwikkelingstijdperk

De politieke en sociaal-economische uitdagingen in Europa en de VS, de multipolariteit op wereldvlak, de groeiende assertiviteit van Afrikaanse landen, de stijgende ongelijkheid binnen en tussen landen, én de klimaatproblematiek leiden tot een meer existentiële bevraging van het westerse groeimodel. Naast activisten en academici stellen ook steeds meer beleidsmakers zich de vraag wat ontwikkeling precies betekent en of/hoe we dat zouden nastreven. De TINA-slogan (‘There Is No Alternative’) is steeds moeilijker vol te houden. Onder de koepelterm van post-development doen uiteenlopende alternatieve visies op ontwikkeling hun intrede. Dat heeft (nog) niet geleid tot één uitdagend paradigma, wel tot een veelheid van boeiende en alternatieve visies.

De TINA-slogan (‘There Is No Alternative’) is steeds moeilijker vol te houden.

Wat kan de EU dan wel doen? Ten eerste, Europese interventies via hulp en andere instrumenten worden beter even on hold gezet. Ten tweede, zwijgen en luisteren. Met minder arrogantie een echte dialoog voeren over alternatieven voor ontwikkeling (in plaats van ontwikkelingsalternatieven). Ten derde, de negatieve impact van huidig EU-beleid inzake handel, investeringen, belastingen, landbouw en migratie op andere landen aanpakken. Ten vierde, structurele hervormingen forceren in mondiaal beheer binnen de WTO, de Wereldbank, het IMF en andere organisaties. Ten vijfde zou de EU beter grondig nadenken over haar eigen sociale en democratische perikelen, die behoorlijk existentiële vragen doen rijzen over het “Europese model”. Pas daarna kan een post-ontwikkelingscommissaris misschien nieuwe relaties met het Globale Zuiden aanknopen.

Jan Orbie is directeur van het Centre for EU Studies (CEUS). Sarah Delputte is verbonden aan het Centre for EU Studies (CEUS)