Europese Vluchtelingenraad: ‘Miljardensubsidies voor grensbeleid lidstaten zijn vatbaar voor misbruik’

Risico's op misbruik

Migratie is al langer een kopzorg voor Europese lidstaten, vooral aan de buitengrenzen van het continent. In oktober 2021 vroegen twaalf lidstaten – waaronder Hongarije en Griekenland – in een brief aan de Europese Commissie toelating om met Europese middelen defensieve infrastructuur te mogen bouwen, zoals hekken en omheiningen met prikkeldraad. Dit om de 'hybride aanval die illegale migratie is, een halt toe te roepen'.

'Het antwoord van de Commissie was altijd kordaat: er mogen geen hekken en omheiningen worden gemaakt met de Europese middelen', vertelt Chiara Catelli, projectleider bij PICUM en auteur van het rapport, aan MO*. 

Catelli onderzocht in de eerste plaats de manier waarop 27 lidstaten het geld uit het BMVI-fonds gebruiken, op basis van de nationale programma's die lidstaten moeten inleveren bij de Commissie. Lidstaten moeten zich houden aan overeengekomen Europese regelgeving, waarin een recht op opvang en de menswaardige behandeling van nieuwkomers is opgenomen.

'Toch zien we veel risico's op repressief gebruik van deze middelen', vindt Catelli. 'Hoewel de lidstaten het geld niet mogen gebruiken voor hekken, kopen veel landen met dat geld infrastructuur aan die de facto hetzelfde effect en doel heeft.'

Ze wijst bijvoorbeeld op omstreden detentiecentra in Griekenland, die gefinancierd worden met middelen van het BMVI. Tegen die centra voerde de Europese ombudsman een verkennend onderzoek. Daarin stelde hij formeel enkele risico's vast: de centra worden nu uitgebreid onder de loep genomen door de Commissie om inbreuken op mensenrechten vast te stellen en maatregelen ter verbetering te formuleren.

Een ander voorbeeld is het gebruik van speciale bewakingshonden. Disproportioneel geweld door zulke watch dogs werd al gesignaleerd in Kroatië, onder meer door het Europees Comité voor de Preventie van Foltering (CPT). Uit het onderzoek van PICUM en ECRE blijkt dat dit werd gefinancierd met BMVI-middelen. Onder meer Polen, Litouwen en Spanje zijn van plan zulke bewakingshonden in te zetten in hun eigen programma's.

'Agressief' gebruik

Maar hoe gebruiken de lidstaten dat geld nu precies? Het valt op dat de op een na grootste som (35,66%) wordt besteed aan wat ECRE en PICUM classificeren als 'infrastructuur en uitrusting'. Het rapport geeft verschillende voorbeelden: van surveillancetechnologie in landen als Griekenland en Litouwen tot de versterking van grenspunten. 

Catelli voegt er wel aan toe dat veel nationale programma's te vaag zijn over hun bestedingen in dat domein, waardoor het beeld mogelijk vertekend is. Toch is het voor PICUM en ECRE duidelijk te weinig. 'Nochtans is dat een van de belangrijkere doelstellingen die in de officiële BMVI-Regulatie naar voren wordt geschoven', merkt Catelli op. 

Voor haar is het probleem vooral dat er vanuit de Commissie weinig sturing is van hoe lidstaten het geld inzetten. Beschermende maatregelen mogen dan wel door de Commissie worden voorgeschreven, landen doen uiteindelijk grotendeels hun zin.

Gebrek aan controle

Hoewel lidstaten een grote vrijheid hebben wat het gebruik van BMVI-middelen betreft, vindt er toch op verschillende niveaus controle plaats. In de eerste plaats dienen de lidstaten te rapporteren over hun gebruik. 'Maar de bepalingen waaraan lidstaten zich moeten houden zijn vrij algemeen. Het gaat bijvoorbeeld over het respecteren van mensenrechten', vertelt Catelli.

De controle daarop is niet bijzonder streng, gaat ze verder. 'Hoewel landen als Hongarije, Cyprus en Polen in het verleden hun deel van de koek werd ontzegd omdat ze niet aan de voorwaarden voldeden, gebeurde dat bijvoorbeeld bij Griekenland niet. Is dat omdat Griekenland te belangrijk is wat betreft migratie aan de buitengrenzen van Europa? Het gaat volgens ons in ieder geval over politieke keuzes.'

Rond dat beslissingsproces ontbreekt transparantie. De Vluchtelingenraad noemt het voorbeeld van Hongarije. Hoewel het land van Viktor Orbán aanvankelijk geen subsidies meer kreeg omdat het niet aan de randvoorwaarden voldoet, keurde de Commissie in december 2023 toch een deel van de fondsen opnieuw goed, waaronder het BMVI-fonds. 

'Dat gebeurde na contact tussen de Commissie en Hongarije', vertelt Catelli. 'Maar we weten niet precies wat er tussen beide landen besproken is of welke argumenten zijn aangehaald.' PICUM vroeg documenten op via de wet van openbaarheid. 'De Commissie heeft wel degelijk een interne checklist waarmee ze landen beoordeelt, maar het komt bij ons over alsof ze zich met eender welke uitleg van lidstaten te pas en te onpas tevreden stelt.'

De vier grote politieke fracties in het Europees Parlement maanden de Commissie daarom aan om die beslissing in te trekken omdat er niet aan de randvoorwaarden zou zijn voldaan. Ze stuurden een brief naar de Commissie, maar vingen bot. Er loopt daarom een procedure bij het Europees Gerechtshof.

Drempels voor controle

Hoewel de Commissie zelf het gebruik van de middelen opvolgt, ligt de verantwoordelijkheid voor controle vooral bij de lidstaten. Iedere lidstaat dient een speciaal controlecomité op te richten dat het (ethisch) gebruik van de BMVI-middelen opvolgt. 

Die comités moeten daarbij vertegenwoordigers van uiteenlopende instanties betrekken en vereist de aanwezigheid van middenveldorganisaties. 'Maar veel landen vinden de aanwezigheid van middenveldorganisaties zelf niet belangrijk en doen onvoldoende hun best om ze te betrekken', legt Catelli uit. Dat bleek uit een bevraging van ECRE en PICUM bij meer dan vijftig lokale ledenorganisaties.

Bovendien ontbreekt het veel middenveldorganisaties aan ervaring en expertise met de comités in kwestie, die in veel landen ook nog eens weinig bekend zijn. 'Voor veel organisaties is het moeilijk om informatie te vinden over de comités', aldus Catelli. Het maakt bovendien dat de platforms om meldingen te doen over mogelijke schendingen van de Europese regels weinig bekend zijn. De meldingsgraad ligt bijgevolg erg laag in de meeste landen.

Tijdens de voorstelling van het onderzoek van ECRE en PICUM deelde András Léderer die in zo'n controlecomité zetelt, zijn ervaring. Hij is vertegenwoordiger van het Hongaarse Helsinki Comité, de grootste mensenrechtenorganisatie van het land.

'We tasten vaak volledig in het duister wat de naleving van het Europese migratiecharter betreft', vertelde Léderer. Hij vindt dat de Europese Commissie op dat vlak assertiever moet zijn en niet de verantwoordelijkheid moet leggen bij specifieke comités. 'Nu wordt er pas actie ondernomen als je na de feiten kan aantonen dat een bepaald project in de fout ging. Volgens ons is dat te laat.'

Léderer maakte wel al een overwinning mee in dit eerste jaar dat hij in het controlecomité zit. 'Lidstaten mogen met BMVI-middelen vervoersmiddelen aanschaffen om migranten in te vervoeren,' vertelde hij, 'maar Hongarije gebruikte dat om aan pushbacks te doen'. Het Helsinki Comité bracht het tot bij het Europese Gerechtshof dat zich hierover uitsprak: Hongarije mag de voertuigen niet meer voor dergelijke doeleinden gebruiken.

Toekomst

Op dit moment is een tussentijdse evaluatie van de nationale grenswachtprogramma's volop bezig. Tegen het einde van het jaar dienen de lidstaten een rapport in te dienen bij de Commissie over hun gebruik van de BMVI-middelen.

'Het ideale moment om stil te staan bij het gebruik ervan', vindt Catelli. In het huidige klimaat is dat volgens haar des te prangender. 'Een gevolg van het nieuwe Europese Migratiepact zal volgens mij een uitbreiding van het aantal detentiecentra zijn, met een grotere klemtoon op het proactief tegenhouden van migranten aan de buitengrens.'

ECRE verwacht dus een stijging in het aantal pushbacks. 'En we vrezen dat BMVI-middelen daar nog vaker dan nu al het geval is voor zullen worden gebruikt.'

De twee organisaties pleiten daarom vooral voor meer sturing bij het gebruik van de middelen. 'Want je kan wel degelijk de middelen inzetten voor bijvoorbeeld een betere bescherming van kwetsbare mensen. Alles draait om keuzes maken.' 

MO* contacteerde de Europese Commissie maar kreeg op moment van publicatie nog geen reactie.